準確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的幾個重大問題

編者按：

今年第2期《求是》雜志刊發(fā)國務院總理溫家寶的文章《中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展道路》，重點對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中關(guān)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化等重大問題的指導思想和政策要求作了闡述。

《中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展道路》一文系溫家寶2011年12月27日在中央農(nóng)村工作會議上的講話摘要，全文共分四個部分，本刊特摘選文章第二部分，以饗讀者。

當前和今后一個時期，我國仍將處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，立足我國基本國情農(nóng)情，同步推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建設社會主義新農(nóng)村，是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設全局的重大任務。我一直在思考這些問題。這里，我談點認識與想法。

（一）關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

對我們這樣一個人口眾多的大國來說，立足國內(nèi)解決糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品供給問題，始終是治國安邦的頭等大事。在推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的進程中絕不可忽視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。綜合分析各方面情況，今后保持農(nóng)產(chǎn)品供求平衡的任務將更加艱巨。一方面，人口總量將繼續(xù)增長，城鎮(zhèn)化率和城鄉(xiāng)居民消費水平將不斷提高，農(nóng)產(chǎn)品的工業(yè)用途不斷拓寬，全社會對農(nóng)產(chǎn)品需求會持續(xù)增長、質(zhì)量安全要求不斷提升。另一方面，耕地和水資源緊缺、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上漲、青壯年勞動力減少、環(huán)境污染和生態(tài)退化等問題突出，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的難度越來越大。同時，國際上農(nóng)業(yè)豐歉、石油價格漲跌、投機資本炒作、貨幣匯率波動等對我國農(nóng)產(chǎn)品市場供求和價格產(chǎn)生明顯影響。促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障糧食等農(nóng)產(chǎn)品供給決非易事，根本出路在于加快推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力：

一是堅持實行最嚴格的耕地保護和水資源管理制度。

二是毫不動搖地穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨新的挑戰(zhàn)，主要是隨著農(nóng)村勞動力持續(xù)向外轉(zhuǎn)移，一些地方農(nóng)忙季節(jié)缺人手問題越來越突出、務農(nóng)勞動力老齡化越來越明顯、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化副業(yè)化越來越普遍?！罢l來種地”“地怎么種”，日益成為我們必須面對和解決好的重大問題。解決這些問題，要把握好三點：

第一，大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社和各種農(nóng)業(yè)社會化服務組織。第二，按照依法自愿有償原則，鼓勵和引導農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。將來農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式會多樣化，但家庭經(jīng)營任何時候都是最基本的形式。國家鼓勵工商企業(yè)為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務，不提倡工商企業(yè)大面積、長時間直接租種農(nóng)戶的土地。第三，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；枰囵B(yǎng)一代新型農(nóng)民。要加快發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，鼓勵有文化和農(nóng)業(yè)技能的青壯年農(nóng)民留在農(nóng)村。這件事關(guān)系農(nóng)業(yè)長遠發(fā)展，要作為一項基礎性重大工程來抓。

三是堅持不懈地推進農(nóng)業(yè)科技進步。

四是持續(xù)加大農(nóng)業(yè)支持保護力度。我國農(nóng)業(yè)已進入高成本時期，既要保障農(nóng)民的經(jīng)濟利益、調(diào)動他們的生產(chǎn)積極性，又要考慮城鎮(zhèn)中低收入者的承受能力，不斷加大農(nóng)業(yè)補貼力度是一項長期政策。

加入世界貿(mào)易組織10年來，我國勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品出口快速增長，部分土地密集型農(nóng)產(chǎn)品進口增加較多，總體上反映了我國人多地少水缺的資源稟賦特征。適度進口結(jié)構(gòu)性短缺農(nóng)產(chǎn)品，對緩解國內(nèi)資源緊缺矛盾、保障市場供給是必要的，但必須把握好“度”。對于我們這樣一個有著十幾億人口的大國來說，立足國內(nèi)基本解決吃飯問題的方針絕不能動搖。今后農(nóng)業(yè)對外開放的廣度和深度還會進一步拓展。這要求我們進一步提高統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源的能力，完善農(nóng)產(chǎn)品進出口戰(zhàn)略規(guī)劃和調(diào)控機制，從長計議，趨利避害，爭取主動。

（二）關(guān)于新農(nóng)村建設

必須清醒看到，我國最大的發(fā)展差距仍然是城鄉(xiāng)差距，最大的結(jié)構(gòu)性問題仍然是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，為解決好三農(nóng)問題創(chuàng)造了有利條件，但并不會自然帶來農(nóng)村面貌的較快改變，搞不好城鄉(xiāng)差距還會繼續(xù)擴大。同時還要看到，我國人口總規(guī)模巨大，即使今后城鎮(zhèn)化水平大幅提高，仍將有數(shù)億人生活在農(nóng)村，必須讓他們也過上現(xiàn)代文明生活。這就是我們一再強調(diào)要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，一手抓城鎮(zhèn)化一手抓新農(nóng)村建設的基本考慮。

必須強調(diào)，城鎮(zhèn)化不可能取代新農(nóng)村建設，城鎮(zhèn)與農(nóng)村在經(jīng)濟社會生活中的功能性差別不可能、也不應該被消除。不能把城鎮(zhèn)建設的做法簡單地套用到農(nóng)村建設中去，不能把城鎮(zhèn)的居民小區(qū)照搬到農(nóng)村去、趕農(nóng)民上樓。農(nóng)村建設還是應該保持農(nóng)村的特點，有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活，保持田園風光和良好生態(tài)環(huán)境。要統(tǒng)籌經(jīng)濟和社會發(fā)展，滿足農(nóng)民日益增長的物質(zhì)、文化需求，建設好農(nóng)民幸福生活的美好家園。

一是持續(xù)改善農(nóng)村基礎設施。二是提高農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展水平。三是促進城鄉(xiāng)社會保障一體化發(fā)展。我們已經(jīng)按保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)原則，搭建起農(nóng)村社會保障制度框架。但要看到，農(nóng)村社會保障在執(zhí)行中還存在不少有待改進的地方，保障水平與城鎮(zhèn)也有很大差距。今后一個時期，農(nóng)村社會保障總的方向是完善制度、提高水平、逐步并軌，最終邁向城鄉(xiāng)一體化。

（三）關(guān)于城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是現(xiàn)代化的重要標志。30多年來，城鎮(zhèn)常住人口增加了5億人，其中有相當數(shù)量是進城的農(nóng)民工。大規(guī)模的人口遷徙，史無前例，世所罕見，既改變了億萬農(nóng)民的命運，更為經(jīng)濟發(fā)展注入了強大動力。需要注意的是，推進城鎮(zhèn)化涉及面廣、政策性強，對存在的問題要有清醒認識，對今后可能遇到的矛盾、困難甚至風險要有充分估計。這里，我強調(diào)三點：

第一，把促進人口城鎮(zhèn)化作為重要任務。近些年來，城鎮(zhèn)建設日新月異，規(guī)模迅速擴大，人口明顯增加。但進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，絕大多數(shù)還只是有就業(yè)而難以安家。這顯然不符合大多數(shù)農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工的愿望，但要使進城農(nóng)民工真正成為城鎮(zhèn)居民，絕不是改變一下戶籍那么簡單。

如何促進人口城鎮(zhèn)化，至少有這樣兩個關(guān)系長遠的重大問題必須考慮：一要合理引導人口的流向。大量農(nóng)民工向少數(shù)大城市、特大城市和沿海發(fā)達地區(qū)集中，極大地推動了這些地方的經(jīng)濟增長，但同時也提高了這些地方人口城鎮(zhèn)化的成本，甚至超越了這些地方資源環(huán)境的承載能力。我國是世界上人口最多的國家，不可能只靠幾個城市圈和少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)來完成規(guī)模巨大的人口城鎮(zhèn)化。因此，必須一方面采取措施讓具備條件的農(nóng)民工在就業(yè)所在地逐步安家落戶，另一方面，加快調(diào)整地區(qū)生產(chǎn)力布局，引導產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地、向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，讓更多農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。這既是促進人口城鎮(zhèn)化的重大舉措，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重大任務。

二要充分考慮農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的當前利益和長遠生計。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。在任何情況下都要尊重和保護農(nóng)民以土地為核心的財產(chǎn)權(quán)利，應當讓他們帶著這些權(quán)利進城，也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，由他們自主流轉(zhuǎn)或處置這些權(quán)利。對暫未落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，要注重從制度上促進基本公共服務全覆蓋和均等化，努力解決他們在勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障等方面的實際問題。

第二，推進征地制度改革?，F(xiàn)行征地制度是歷史的產(chǎn)物，在我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。但也帶來人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化的矛盾，以及對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保護不夠和建設用地粗放等問題，特別是一些地方以農(nóng)村土地屬集體所有為名，不與農(nóng)民溝通、協(xié)商就強占和亂占農(nóng)戶的承包地，損害農(nóng)民的合法權(quán)益。對此，農(nóng)民很有意見，社會反響強烈。

加快修改土地管理法、推進集體土地征收制度改革，這是一件大事，一頭連著農(nóng)民利益，一頭連著工業(yè)和城鎮(zhèn)建設。應該看到，我國經(jīng)濟發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

《國有土地上房屋征收與補償條例》體現(xiàn)的立法理念、對一些重大問題的處理，原則上也適用于征地制度改革。當然，后者更加復雜。要使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障，必須按照有利于保護農(nóng)民利益和節(jié)約集約用地的原則，精心設計征地制度改革方案，廣泛聽取社會意見，加快開展相關(guān)工作。本屆政府要出臺這項改革的相應法規(guī)。

第三，妥善解決農(nóng)村“三留守”問題。農(nóng)村留守兒童、婦女、老人問題，是很多國家在城鎮(zhèn)化過程中都出現(xiàn)過的普遍現(xiàn)象，但在我國顯得更為突出。由于農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定、城鎮(zhèn)生活成本高以及戶籍制度等多種原因，很多農(nóng)民短期內(nèi)難以舉家進城。近年來，涉及“三留守”的傷亡事故、權(quán)益侵害等時有發(fā)生，令人痛心疾首。

當前，要抓緊研究制定相關(guān)政策措施。對留守兒童，要切實保障他們的人身安全和接受義務教育的權(quán)利，給予更多的關(guān)心關(guān)愛，使他們健康快樂成長。對留守婦女，要通過多種途徑幫助她們解決實際困難，豐富精神文化生活，讓她們生活安定、心情舒暢。對留守老人，要在提供新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎上，發(fā)展適合農(nóng)村特點的老齡服務體系，建立健全農(nóng)村老年社會福利和社會救助制度，讓他們能夠安度晚年。

徹底解決“三留守”問題，特別是留守兒童、婦女問題，根本出路在于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和在城鎮(zhèn)化中逐步解決進城農(nóng)民戶籍問題。這是一個長期的過程，但要積極創(chuàng)造條件加以推進。