構建公益服務新格局是分類推進事業單位改革的重要任務，研究公益服務機構發展的國際經驗，對于加快形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局具有重要意義。

二戰以后，發達國家和地區涌現出了數量眾多、種類多樣的公益服務機構，在政府提供公益服務的過程中扮演了不可替代的角色。這一合作伙伴關系格局的形成，與這些國家扶持公益服務機構、提升公益機構能力、強化政府監管、倡導行業自律有密切關系。

一、構建政府與公益服務機構之間的協作關系，優化公益服務供給

公益服務機構是社會的有機組成部分，具有很強的社會整合和社會服務功能。發達國家政府注重與公益服務機構的協作，借助公益服務機構來實現國家有效治理。政府與公益服務機構的協作主要體現在兩個方面：

一是花錢買服務。政府購買服務的實質是，分離公益服務的提供環節和生產環節，將市場機制注入到公益服務生產流程當中，公益服務機構生產服務，政府購買并向公眾提供服務。這種方式不僅有助于精簡政府職能、擴大社會就業，最關鍵的是可以優化社會服務。公益服務機構具有組織多元化、產品多樣化和服務方式多樣化的優點，對居民需求掌握得更加及時、準確、細致，它們之間激烈的競爭有利于居民享受更為優質的服務。

二是政策咨詢和政策評價。公益服務機構是一種傘狀組織，是聯系社會成員的重要節點。政府在政策咨詢和政策評價過程中，通過這一平臺與公眾之間建立有效的溝通機制，能夠在短時間內獲取完備信息和反饋意見，提高政策制定、執行和評估的經濟性和有效性。

二、積極扶持公益服務機構，推動社會組織發展

發達國家公益服務機構的快速發展不僅是社會需求推動的結果，更與政府的扶持密切相關。主要體現在兩個方面：

一是給予稅收豁免政策。大多數國家都對慈善公益事業實行減免稅收政策，例如美國稅法規定慈善組織和捐贈者都可以享受稅收減免，而且美國的遺產稅、利息稅、所得稅等政策，也推動人們把財富投入公益事業，加速積累公益資源。

二是政府財政支持。政府的財政支持是公益服務機構成長的關鍵性因素。約翰·霍普金斯公民社會研究中心對13個發達國家和9個發展中國家的研究表明，政府投入在非營利組織運營資金中的比重達到40%，而企業和私人的慈善捐贈僅為11%。在多數歐洲國家，政府投入占到50%以上。

三、塑造良性的社會競爭環境，提升公益服務機構能力

強大的組織能力是公益服務機構提供公益服務、獲取社會信任、實現社會價值的基礎。由于歷史原因，我國公益服務機構行政化色彩較濃，組織發展長期單純依賴于政府扶持，經費來自于政府投入，決策讓位于業務主管部門，活動依靠行政機構自上而下發起和實施，組織的獨立性和自主性較差，自身能力建設堪憂。

因此，在推動公益服務機構組織能力建設方面，國家應為公益服務機構發展提供足夠的社會空間，其核心要義是，政府選擇讓位于社會選擇，政府規則讓位于社會規則，依靠社會評價、社會競爭和社會淘汰機制，推動公益服務機構能力建設。

一是制定寬松的準入制度，保證源頭活水。發達國家和地區一般采用備案制，公益組織成立幾乎不受任何限制。例如美國公益組織的成立采用備案的辦法，無需政府批準，但若想從政府獲得稅收減免待遇，則需要稅務部門的批準，注冊登記為免稅組織。寬松的準入制度不斷催生新的公益服務機構，保證源頭活水，通過持續社會選擇，助推能力建設。

二是塑造公平的競爭環境，推動公益組織“以作為求地位”。社會公眾的認可和接受程度就是公益組織在社會立足的依據，公益組織自身能力的高低在很大程度上取決于它們在社會治理結構中贏得多少份額。政府的作用是超然于公益組織競爭之外，著力塑造公平的競爭環境，盡可能減少政府對公益組織的行政干涉，保證其在自治和自愿的情況下平等競爭。

四、建設立體化的監管體系

一是政府監管。發達國家都有專門機構對公益服務組織予以監管。美國聯邦層級的監管機構是美國國家稅務局，它內設有受雇者計劃及免稅部，主要負責享受免稅待遇的慈善組織的法律監管。監管的方式有財務稽查和賬目審計等。對年度財務報表的審計，包括慈善募捐情況、資金運作和經營情況、慈善救助情況和員工工資等，在員工工資方面重點審計董事、執行官和收入前5位的骨干成員的薪酬情況。對違規操作的慈善組織要給予罰金或資格處罰，其中最嚴厲的措施是取消慈善組織的免稅資格。

二是獨立的第三方評估。由于公益服務機構數量眾多，政府監管范圍非常有限。國際上的普遍做法是，鼓勵獨立第三方機構對公益服務機構行為予以評估。雖然第三方機構的評估結果不具有法定約束性，但對于以公信力為生命線的公益服務機構而言，評估結果對組織存續和發展的影響力不言而喻。德國特別設立了社會福利問題中央研究所和天主教聯盟兩家獨立機構，負責監督善款使用情況。盡管這兩家機構不是行政機關，監督不具有法律強制性；但是由這兩家機構審查頒發、使用期為一年的“捐助徽章”卻是政府認可的募捐資質認證標準。

三是媒體與公眾的監督。相對于前兩者，媒體和公眾的監督則無處不在，它們可以對公益組織予以無縫隙監督。公益機構有責任配合和回應媒體與公眾的監督，在英國，任何人都有權獲得慈善組織的年度賬目和財務報告。

五、倡導行業自律和組織自律，提高組織公信力

行業自律主要通過團體聯合會進行。例如，法國一些大型慈善機構聯合制定了規范慈善機構行為的《憲章》，自律是社會組織自治精神的體現。公益服務機構的自律主要有行業自律和機構自律兩種形式。主要是通過內部的治理結構，如設置監事會和專職的監視員，對組織和人員行為進行監督。

（作者系國家行政學院公共管理教研部教授）