破除農(nóng)民工市民化的權(quán)利障礙

2011年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了51.27%，這意味著居住在城鎮(zhèn)的人口第一次超過(guò)了居住在農(nóng)村的人口。但是，城鎮(zhèn)戶籍人口的比重卻只有35%左右。也就是說(shuō)，按照半年以上常住人口的口徑被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的7億人中，大約2.2億人仍持有農(nóng)村戶籍，這些人在很大程度上享受不到城鎮(zhèn)戶籍人口所能夠享受到的市民權(quán)利和公共服務(wù)。這說(shuō)明，中國(guó)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。因此，在未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中必須著重提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，促進(jìn)以農(nóng)民工為主體的外來(lái)務(wù)工人員的市民化。筆者最近參加了有關(guān)部門就農(nóng)民工市民化問(wèn)題組織的專題調(diào)研，就此形成了一些初步的思考。

三個(gè)方面的權(quán)利缺失

農(nóng)民工市民化的主要障礙來(lái)自三個(gè)方面的權(quán)利缺失。一是作為城鎮(zhèn)居民的權(quán)利缺失。農(nóng)民工雖然在城鎮(zhèn)居住半年以上就被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但是，在與城鄉(xiāng)二元戶籍制度相掛鉤的一系列制度安排的限制下，他們基本上享受不到參政權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、子女受教育權(quán)等諸多市民所享有的權(quán)利。不僅城市戶籍人口沒(méi)有把農(nóng)民工看作城市一員，大多數(shù)農(nóng)民工也沒(méi)有對(duì)居住城市產(chǎn)生歸屬感。在沒(méi)有制度強(qiáng)制的條件下，城市政府也很難產(chǎn)生支付這種成本的意愿。

二是作為勞動(dòng)者的權(quán)利缺失。過(guò)去，勞動(dòng)力供大于求，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者形成了盡可能利用事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力成本最小化的行為模式，大部分農(nóng)民工與雇主之間沒(méi)有建立穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。因此，農(nóng)民工在勞動(dòng)報(bào)酬、勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)、休息、社會(huì)保險(xiǎn)和福利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)、提請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理等方面都處于不平等的境地，難以主張其正當(dāng)權(quán)利，特別是難以形成穩(wěn)定的職業(yè)發(fā)展預(yù)期，從而對(duì)其在城鎮(zhèn)定居形成重要障礙。

三是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的缺失。由于在現(xiàn)行土地制度之下，農(nóng)民不能自由處置其名下的宅基地、承包地，在城市落戶通常需要無(wú)償放棄宅基地和承包地，而這意味著一大塊利益的損失，使許多農(nóng)民工對(duì)落戶城市敬而遠(yuǎn)之。

以構(gòu)建穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系推動(dòng)農(nóng)民工市民化

農(nóng)民工市民化的前提是定居城市，定居的前提是有一份穩(wěn)定的城市工作。但迄今為止，農(nóng)民工的一個(gè)重要特征就是就業(yè)不穩(wěn)定。在浙江的調(diào)研表明，新生代農(nóng)民工平均每人每年換工作0.45次，很少有農(nóng)民工能夠在同一企業(yè)工作兩年以上。特別是大量中小企業(yè)，與農(nóng)民工簽訂正式用工合同的比例很低。大量報(bào)酬低廉、“招之即來(lái)?yè)]之即去”的農(nóng)民工的存在，構(gòu)成了不穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。

在當(dāng)前勞動(dòng)力供求關(guān)系已發(fā)生重大轉(zhuǎn)變、地區(qū)性和季節(jié)性招工難已經(jīng)成為常態(tài)的大背景下，促進(jìn)企業(yè)構(gòu)建穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系一舉多得，不僅有利于農(nóng)民工在城市定居從而實(shí)現(xiàn)市民化，也有利于企業(yè)員工素質(zhì)的提升從而增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，還有利于勞動(dòng)者工資水平的提高從而改善收入分配狀況。具體做法，可從鼓勵(lì)農(nóng)民工加入企業(yè)工會(huì)，在此基礎(chǔ)上引進(jìn)工資集體談判制度和第三方協(xié)調(diào)機(jī)制等方面著手實(shí)施。

需要農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的配套改革

在調(diào)研中得到進(jìn)一步佐證的一個(gè)事實(shí)是，農(nóng)民的宅基地、承包地的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的缺失，構(gòu)成了阻礙農(nóng)民工在城市定居的一個(gè)重要因素。其結(jié)果造成這部分人在城市和農(nóng)村兩棲占地以及大量農(nóng)村土地的閑置，加劇了土地資源的緊張狀況。應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施改革，形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)利平等、成果共享的城鄉(xiāng)一體化新格局。通過(guò)對(duì)農(nóng)村承包地、宅基地、山地、草場(chǎng)等資源的確權(quán)、登記和頒證，賦予農(nóng)民土地等所有資源完整的、有法律保障的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。

可考慮對(duì)現(xiàn)行生育政策進(jìn)行調(diào)整

調(diào)研中還了解到，許多農(nóng)民工不愿意在城市落戶的重要原因之一是城鄉(xiāng)有別的現(xiàn)行計(jì)劃生育政策。中國(guó)的總和生育率近年來(lái)已經(jīng)降到了超低水平，已經(jīng)有不少學(xué)者大力呼吁調(diào)整現(xiàn)行計(jì)劃生育政策。實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生育政策，普遍放開(kāi)二胎，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)值得重點(diǎn)探討的政策選擇。這樣做，首先對(duì)于緩解未來(lái)中國(guó)的人口劇減有益，同時(shí)也能破除阻礙農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦囊淮笳系K。

農(nóng)民工市民化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程

“路徑依賴”是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)重要概念，指的是制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自強(qiáng)化。農(nóng)民工這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，就是在城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度基礎(chǔ)之上，勞動(dòng)用工制度、社會(huì)保障制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等多項(xiàng)制度與其相互依存、共生發(fā)展的結(jié)果。因此，農(nóng)民工市民化是一項(xiàng)涉及國(guó)家多項(xiàng)基本制度的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能依靠某項(xiàng)政策的單兵突進(jìn)，不可能一蹴而就，必須進(jìn)行多領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn)的、大膽細(xì)致的制度創(chuàng)新，循序漸進(jìn)，在統(tǒng)籌考慮必要與可能的前提下分階段推進(jìn)。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部研究員）