淺談我國建筑工程項(xiàng)目成本管理存在的問題與對(duì)策

【摘 要】隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國在建筑業(yè)市場(chǎng)先后制定了各項(xiàng)法律法規(guī)，整頓了建筑市場(chǎng)秩序，加大查處力度，預(yù)防和治理工程建設(shè)領(lǐng)域的各種不規(guī)范現(xiàn)象，但不可否認(rèn)仍存在很多亟待解決的問題。本文從政府管理和招投標(biāo)相關(guān)各方這兩方面列舉了我國建筑工程招投標(biāo)中存在的一些問題，并且從國家相關(guān)法律制度、誠信體系、行政監(jiān)管等方面分析了產(chǎn)生問題的原因。

【關(guān)鍵詞】建筑工程；招標(biāo)投標(biāo)；法律法規(guī)；行政監(jiān)管

工程招投標(biāo)是一種競爭性的工程發(fā)包方式，是發(fā)達(dá)國家和國際金融組織普遍采用的一種做法。對(duì)于我國而言，從20世紀(jì)80年代開始在工程建設(shè)領(lǐng)域引入了招投標(biāo)機(jī)制，經(jīng)過近30年的探索努力，我國的招投標(biāo)制度已經(jīng)有了很大的發(fā)展，特別是2000年《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）的正式實(shí)施，進(jìn)一步確定了工程招投標(biāo)制的法律地位，使市場(chǎng)秩序大為改觀，各地有關(guān)招投標(biāo)工作的成績不斷涌現(xiàn)。但是，由于我國實(shí)施招投標(biāo)制起步較晚，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性和其他因素的影響依然存在，仍有很多不完善的地方，與國際慣例還存在一定的差距。因此在建設(shè)工程招投標(biāo)的實(shí)踐中還存在不少的問題需要我們認(rèn)真去思考和探索，以促進(jìn)我國建筑市場(chǎng)的健康發(fā)展。

1 我國建筑工程招投標(biāo)中存在的問題分析雖然近些年來國家頒布了關(guān)于建筑工程招投標(biāo)的一系列法律法規(guī)，但由于一些人無視法律的權(quán)威，導(dǎo)致實(shí)際管理執(zhí)行中存在障礙，使得我國建筑工程招投標(biāo)在實(shí)施過程中存在很多問題。對(duì)于這些問題，可以從國家行政部門的管理和建筑招投標(biāo)相關(guān)各方這兩大方面進(jìn)行分析。

1.1 我國建筑工程招投標(biāo)管理方面存在的問題

1.1.1 令出多門，多重領(lǐng)導(dǎo)的制約目前，我國招投標(biāo)存在多頭管理的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，在中央開始，分成建設(shè)部和各專業(yè)部委，然后順這兩條主線發(fā)展成地方各省市建設(shè)主管部門和各專業(yè)部委設(shè)立的工程招投標(biāo)機(jī)構(gòu)。這兩種互不干涉的機(jī)構(gòu)設(shè)置，根據(jù)自己的工作范圍、工作內(nèi)容，發(fā)布實(shí)施著各自的招投標(biāo)規(guī)定，使本來統(tǒng)一的建筑市場(chǎng)，分為建筑工程和專業(yè)工程，使政府設(shè)置的建設(shè)主管部門只能管理建筑工程市場(chǎng)招投標(biāo)，而對(duì)專業(yè)工程的招投標(biāo)卻無法涉及。與此同時(shí)，由于招投標(biāo)存在著各自管理，政出多門，必然造成建筑市場(chǎng)管理不統(tǒng)一。從行業(yè)管理的角度，自然形成各自為政、上下一條線，自己的隊(duì)伍自己招標(biāo)，自己的工程自己施工，以行業(yè)管理為由造成行業(yè)壟斷。

1.1.2 相關(guān)行政部門監(jiān)管不力我國招投標(biāo)工作經(jīng)過近30年的發(fā)展，尤其是近10年來《招標(biāo)投標(biāo)法》的出臺(tái)與實(shí)施，以立法形式把競爭機(jī)制引入建筑領(lǐng)域，對(duì)工程的招投標(biāo)范圍、方式、程序等一系列活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范，全社會(huì)對(duì)招投標(biāo)工作的認(rèn)識(shí)有所提高。但是，從目前的實(shí)際情況來看，對(duì)于招投標(biāo)監(jiān)督管理部門而言，對(duì)招投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)察、仲裁的規(guī)章制度尚不健全，而且其自身也受到多重領(lǐng)導(dǎo)，很多時(shí)候難以開展工作，致使監(jiān)督缺乏力度，監(jiān)督工作嚴(yán)重滯后。一些監(jiān)督主體只側(cè)重于形式和程序的監(jiān)督，對(duì)實(shí)體性內(nèi)容往往很難深入。加之招投標(biāo)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為比較隱蔽，一般難以發(fā)現(xiàn)。即使發(fā)現(xiàn)了，往往實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰的多，追究法律責(zé)任的少。違法違規(guī)行為付出的風(fēng)險(xiǎn)成本低，而獲取的收益高。受利益驅(qū)動(dòng)，必然會(huì)有人鋌而走險(xiǎn)。

1.2 我國建筑工程招投標(biāo)各方存在的問題

1.2.1 業(yè)主方面，主要是規(guī)避招標(biāo)和虛假招標(biāo)的問題業(yè)主規(guī)避招標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為有以下幾點(diǎn)：

一是“化整為零”規(guī)避招標(biāo)；

二是違背基建程序先行開工；

三是鉆優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境的空子，打著“招商引資”的牌子規(guī)避招標(biāo)。除了以上幾種規(guī)避招標(biāo)的現(xiàn)象以外，個(gè)別招標(biāo)人采用表面招標(biāo)，暗中弄虛作假，以達(dá)到指定投標(biāo)人中標(biāo)的目的，其手段主要有：

1）故意縮短報(bào)名時(shí)間，潛在投標(biāo)人無法在其規(guī)定的時(shí)間報(bào)名。

2）資格預(yù)審設(shè)置過高條件或在資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件中設(shè)置傾向性條款，使其意向的投標(biāo)人順利通過資格預(yù)審并且達(dá)到中標(biāo)的目的。

3）招標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo)。

1.2.2 施工單位方面，主要是弄虛作假，不正當(dāng)競爭的問題在現(xiàn)行的情況下，很多業(yè)主非常注重投標(biāo)報(bào)價(jià)，將其視為評(píng)標(biāo)的主要尺度。于是就有一些施工企業(yè)抓住這個(gè)特點(diǎn)，為了拿到工程，低價(jià)搶標(biāo)，而業(yè)主又沒有實(shí)事求是地去考察投標(biāo)單位能否在這個(gè)價(jià)格水平下完成工程，導(dǎo)致了盲目或有意降低報(bào)價(jià)的投標(biāo)單位中標(biāo)。這些中標(biāo)的投標(biāo)單位中，如果遇到講信譽(yù)的施工企業(yè)，他們會(huì)通過加強(qiáng)管理、提高工效、節(jié)省管理費(fèi)用等來彌補(bǔ)工程承包資金的不足，但是，對(duì)于有些承包企業(yè)則是以偷工減料的不當(dāng)手段達(dá)到有利可圖的目的。這樣就會(huì)致使工程質(zhì)量降低，甚至豆腐渣工程的出現(xiàn)，后果不堪設(shè)想。

1.2.3 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)方面，主要是管理不規(guī)范的問題改革開放以來，招標(biāo)工作獲得的進(jìn)步與發(fā)展是有目共睹的。招標(biāo)機(jī)構(gòu)以其嚴(yán)肅負(fù)責(zé)的工作作風(fēng)、周到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)態(tài)度及高質(zhì)量的工作成果，贏得了企業(yè)的信任和歡迎，在社會(huì)上產(chǎn)生了廣泛影響。但是應(yīng)當(dāng)清楚地看到，目前招標(biāo)隊(duì)伍的素質(zhì)、招標(biāo)機(jī)構(gòu)自身管理水平與日益發(fā)展的招標(biāo)事業(yè)的要求仍有一定差距。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理松散混亂，實(shí)際操作中存在很多問題。招標(biāo)代理的制度建設(shè)滯后，國家至今還沒有出臺(tái)具體的有關(guān)這方面的法律和規(guī)定，也缺少一個(gè)自上而下的管理機(jī)構(gòu)，無詳細(xì)具體的行業(yè)規(guī)范和監(jiān)督評(píng)估獎(jiǎng)懲制度，同業(yè)間難以有效地進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和信息聯(lián)絡(luò)。有些招標(biāo)代理，基于拓展代理業(yè)務(wù)市場(chǎng)的需要，完全按招標(biāo)人的意圖辦事，為投標(biāo)人指定中標(biāo)人出力。一些地方有形建筑市場(chǎng)與招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中介組織與原有行業(yè)主管部門，明脫暗掛，仍然存在千絲萬縷的利益關(guān)系，既影響了各自功能的發(fā)揮，也為政府部門及領(lǐng)導(dǎo)干部插手招投標(biāo)提供了便利條件。

2 導(dǎo)致我國建筑工程招投標(biāo)中存在問題的原因分析相對(duì)發(fā)達(dá)國家來說，我國實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)制時(shí)間較短，實(shí)施過程不規(guī)范，存在不少問題，而導(dǎo)致這些問題的原因是多方面的，不只是客觀的規(guī)章制度不完善問題，招投標(biāo)過程中還有很多主觀的因素影響了我國建筑工程招投標(biāo)的規(guī)范性，主要可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

2.1 我國建筑工程招投標(biāo)各種規(guī)章制度不夠完善《招標(biāo)投標(biāo)法》是全國人大常委會(huì)通過的用于規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件，也是最高層面的法律文書。雖然它在一定程度上規(guī)范了我國的建筑工程市場(chǎng)，但對(duì)一些違法行為缺乏相應(yīng)的處罰條款。招投標(biāo)市場(chǎng)的信息服務(wù)、場(chǎng)所服務(wù)、集中辦公服務(wù)等基本功能還不健全，相關(guān)的制度也不夠完善，這些都制約了招投標(biāo)市場(chǎng)對(duì)遏制腐敗行為作用的發(fā)揮。在制度不完善的情況下，還有一些部門和地方執(zhí)法不嚴(yán)，各方主體法制觀念淡薄，一些單位或者個(gè)人仍然知法犯法，以身試法，把依法行政與加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來，一味追求所謂的經(jīng)濟(jì)增長；有的甚至以言代法，以權(quán)壓法，直接干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)，破壞法定建設(shè)程序。另外，有些地方不從本地實(shí)際出發(fā)，搞“政績工程”“形象工程”，對(duì)這些現(xiàn)象相關(guān)管理部門還缺乏有效的監(jiān)督和制約手段。

2.2 評(píng)標(biāo)過程中評(píng)標(biāo)專家未能實(shí)現(xiàn)既定功能招標(biāo)投標(biāo)定標(biāo)的關(guān)鍵是評(píng)標(biāo)過程，評(píng)標(biāo)人員的素質(zhì)和能否客觀公正地逐項(xiàng)打分，直接影響著參與投標(biāo)的施工企業(yè)的命運(yùn)，也影響著評(píng)標(biāo)的公正性，最后影響招標(biāo)投標(biāo)定標(biāo)的結(jié)果。由于存在著許多主觀的因素，評(píng)標(biāo)專家可以根據(jù)自己的喜好在一定范圍內(nèi)自由打分，這樣就客觀上賦予了評(píng)委左右評(píng)標(biāo)結(jié)果的權(quán)利，從而給假招標(biāo)及違法招投標(biāo)等提供了可乘之機(jī)。而且由于工作的特殊性，相關(guān)部門對(duì)于評(píng)標(biāo)專家行政方面的約束不力，法律方面取證困難，約束缺乏剛性，致使評(píng)標(biāo)質(zhì)量主要依靠評(píng)標(biāo)專家對(duì)自身的道德約束，而道德約束對(duì)環(huán)境的依賴性很強(qiáng)，在目前復(fù)雜的外部環(huán)境下，道德約束往往顯得蒼白無力。

2.3 市場(chǎng)誠信體系不完善，信用觀念差我國處于建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初步階段，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已在整個(gè)社會(huì)生活中占主導(dǎo)地位，但由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作用的結(jié)果及傳統(tǒng)文化使然，人們的信用觀念卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有建立起來。招投標(biāo)市場(chǎng)主體包括招標(biāo)人、投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)專家以及中介機(jī)構(gòu)的一些人員，在進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)中，難免會(huì)被一些關(guān)系、勢(shì)力以及金錢所左右。由于建設(shè)工程產(chǎn)品采購權(quán)集中在少數(shù)人手里（招標(biāo)人、代理人、評(píng)標(biāo)專家委員會(huì)），并且建筑產(chǎn)品招投標(biāo)的某些內(nèi)容及過程需要保密，客觀上造成了不便于社會(huì)監(jiān)督，減少了投標(biāo)人因?yàn)樘摷傩畔?dǎo)致投標(biāo)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。另外，即使企業(yè)由于提供虛假信息，在一個(gè)項(xiàng)目投標(biāo)失敗，它也不至于遭到像在西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家那樣的市場(chǎng)驅(qū)逐，所以，投標(biāo)人提供虛假信息參與投標(biāo)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。雖然依托有形建筑市場(chǎng)，利用現(xiàn)有信息技術(shù)完全可以對(duì)投標(biāo)人信息進(jìn)行準(zhǔn)確、全面的核審，但由于地方保護(hù)主義，全國統(tǒng)一信息平臺(tái)整合工作滯后于現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需要，也給“暗箱操作”者提供了機(jī)會(huì)。而且誠信體制還不完善，市場(chǎng)主體缺少行業(yè)自律，為了獲取高額利潤或不當(dāng)?shù)美Ｔ谡型稑?biāo)中進(jìn)行喪失職業(yè)道德的不誠信行為。

2.4 行政主管部門監(jiān)管招投標(biāo)工作存在問題和難點(diǎn)從管理體制上來講，《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定：“對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定。”根據(jù)這一法律授權(quán)，國務(wù)院辦公廳即時(shí)發(fā)布了《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》，其中規(guī)定，國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招標(biāo)投標(biāo)工作，實(shí)現(xiàn)宏觀指導(dǎo)；各職能部門按其職能分工管理和監(jiān)督本部門的招標(biāo)投標(biāo)工作。由此構(gòu)成了多部門管理的格局。多部門管理造成了管理職能交叉、條塊分割、行業(yè)與地區(qū)壟斷、政出多門等混亂狀況加劇，嚴(yán)重地妨礙了統(tǒng)一、有序、公平競爭的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的建立。從監(jiān)管力度上講，盡管目前采用了多種監(jiān)督手段，但收效不大，工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管力量嚴(yán)重不足。招投標(biāo)管理辦公室的人員配備不足，使招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管難以到位。一些監(jiān)督主體只側(cè)重于形式和程序的監(jiān)督，對(duì)實(shí)體性內(nèi)容往往很難深入，而且偏重于事后監(jiān)督、違法違紀(jì)行為的監(jiān)督，卻缺乏事前監(jiān)督、對(duì)重大決策、重大行動(dòng)的監(jiān)督。實(shí)行建筑工程招投標(biāo)的目的是為了市場(chǎng)競爭的公平、公開、公正。由于我國體制、制度不健全導(dǎo)致的不規(guī)范行為的存在顯然違背了這一目的。

為了進(jìn)一步改觀我國的建筑招投標(biāo)市場(chǎng)，必須對(duì)其有深刻的認(rèn)識(shí)，健全并且完善公平、公開、公正的招投標(biāo)競爭機(jī)制，真正建立一個(gè)高效、權(quán)威的統(tǒng)一招投標(biāo)平臺(tái)。加強(qiáng)政府監(jiān)督管理的職能，建立有效監(jiān)控機(jī)制，提高招投標(biāo)管理隊(duì)伍的整體素質(zhì)，促進(jìn)建筑工程招投標(biāo)市場(chǎng)的良性發(fā)展。只有這樣，招投標(biāo)工作才能發(fā)揮其優(yōu)越性，我國的建筑市場(chǎng)才能走上良性循環(huán)的軌道，逐步邁向世界。

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