快速填海背景下城市填海區公共設施規劃初探

天津市自然科學基金支持項目（11JCYBJC02800）“天津濱海新區城市用海規劃可持續性空間規劃設計研究”

【摘 要】隨著工業化和城市化的迅猛推進，土地短缺制約著沿海地區的發展，很多沿海城市實施了向海要地的政策，掀起了圍填海熱潮。填海區作為城市發展的新空間，如何建設成為城市新的增長極，公共服務設施的建設起著重要的作用。本文針對填海區公共設施體系，提出規劃原則和優化策略，以期為我國填海區的開發建設提供一個可以借鑒的思路。

【關鍵詞】快速填海、填海區、公共設施規劃

1 引言

我國圍填海活動有著悠久的歷史，新中國成立已先后經歷了三次大規模的圍填海熱潮。但是隨著工業化和城市化的迅猛推進，城市土地資源日趨緊張，土地短缺制約沿海地區經濟的發展。我國很多沿海城市實施了向海洋發展、城市向海要地的策略，掀起了新一輪的大規模的圍填海造地熱潮。2002年以后，圍填海每年新增的建設用地約占全國每年新增建設用地總面積的3%~4%，占沿海省（區、市）每年新增建設用地面積的13%~15%。

2 填海區公共設施現狀

在城市化和工業化的推動下，快速圍填海造地增加的土地，被用來建設工業開發區、濱海旅游區、濱海新城和大型基礎設施。在填海區快速發展建設的過程中，完善的公共設施建設能夠促進填海區的產業集聚、功能復合、人才吸引、資源集中和社會融合，保障填海區健康有序的發展。但是，目前我國填海區開發建設中公共設施體系存在著諸多問題。

（1）總量不足和門類缺失。填海區的建設中，最常見的問題是公共設施的總量不足和門類缺失。特別是在建設初期，大量的生產要素和經濟活動在區域內集聚，人們對生活、工作類的公共設施需求隨之提升，但是日常生活性的公共設施數量較少且設施水平欠佳，公共設施在總量上的不足將加劇填海區與中心城間的交通量。同時，教育、文化、體育等設施的不健全將導致新城難以形成公共中心，缺少人氣，使填海新城的吸引力不足。

（2）規劃缺失或難以整合。每年圍填海帶來大面積的土地，在經濟利益的驅使下快速的轉變為城市建設用地，時間的短暫性導致某些區域難以做到規劃全覆蓋，致使公共設施相關規劃缺失，給后續的城市建設和發展造成不利的影響。

（3）規劃針對性差。填海區在城市職能、社會構成等方面將呈現出與原有狀態或一般城市所截然不同的特殊性，設施規劃的戰略方向、配置內容及其靈活性、階段性特點等都對規劃提出了更高要求。

3 公共設施體系規劃策略研究

公共設施體系的殘缺與斷裂直接影響了填海區軟環境的提升和可持續發展，建構一個完善的公共設施體系來促進填海區健康、快速、可持續的發展，就顯得迫在眉睫，由此引導此體系建設的公共設施體系規劃也就應運而生。

3.1 規劃原則

（1）規劃先行，動態調整。填海熱潮帶來的是每年沿海城市填海項目數量的劇增，圍填海項目審批通過的同時也確定了圍填海的范圍、時限和土地利用性質等。此時，規劃部門應該對填海區進行相關規劃的編制，確保在填海工程完成后土地快速開發的同時，各種規劃制定完成。填海區域的土地開發建設，應保證公共設施規劃先行，通過設施的建立確定發展重點區域和功能布局結構，促使公共設施周邊的土地升值，增加建設收益轉嫁到公共設施的建設，從而形成良性循環。開發建設是一個動態的過程，不確定因素隨時可能發生，這就要求公共設施規劃在實施的過程中，因時制宜、因地制宜，針對各種不利因素進行動態的調整，保障開發建設的順利進行。

（2）統籌規劃，互補發展。公共設施規劃包括教育、衛生、市政、文化、體育和園林綠化等相關專項規劃。各類專項規劃在編制的過程中應當相互協調，統籌規劃，提高規劃的合理性和科學性，協調平衡各類專項規劃的矛盾和沖突，科學制定切實可行的規劃方案，形成一套滿足多元化需求的規劃體系，切實增強規劃的可操作性和可實施性。

（3）內容全面，大小兼顧。規劃編制應多角度考慮填海區公共設施的直接使用者和受益人的需求。公共設施體系構建要做到內容全面，大小兼顧，包括能代表填海區形象的大型公建設施、加強對外聯系的交通服務設施、改善環境的公共衛生設施、滿足生活需求的社區服務設施等。

（4）層次分明，銜接有序。公共設施規劃縱向貫穿于總體規劃、分區規劃和詳細規劃各個層次中，橫向又包含各類專項設施規劃。除了縱向上的銜接之外，各專項規劃的橫向協調也十分重要，良好的銜接協調是保證公共設施體系形成的關鍵。

（5）遠近結合，預留用地。填海區的開發建設是一個長期的過程，充滿著變數，不同的發展階段建設的重點，公共設施的建設難以做到一步到位。同時，隨著經濟的發展，人民對公共設施的需求也不斷增長，新的設施類型也將隨之出現，預留發展備用地將為填海區的發展創造良好的彈性空間。

3.2 規劃策略

通過對公共設施規劃的決策、編制、審批、設施和管理等層面的優化提升，為填海區的公共設施的規劃實施提供整體思路、基本原則和指導思想，使其公共設施建設能夠易于落實，迅速的引導填海區自身公共設施體系的建構。

（1）建立決策機制。公共設施的專項規劃一般都是經過深入調研、科學分析以及征求各方面意見等，把握當前社會對公共設施的合理需求，并根據近期社會和經濟發展的實際情況來確定設施的供給規模和布局結構。但是，公共設施建設受信息傳播渠道、溝通機制和相關配套政策缺失等多方面因素的影響，而規劃部門就目前所處的地位來講，難以統籌政府其他相關職能部門的工作，無法對所有的專項規劃進行統一的協調和優化，僅從規劃部門自身進行調整已很難解決公共服務設施建設中實際發生的問題。針對目前存在的問題，公共設施的建設在決策機制方面要強化各專項規劃之間的相互協調。

在填海區的開發建設中，社會、經濟以及區域功能等因素影響著公共設施專項規劃的編制，必須建立能夠快速協調不同規劃部門、統籌各類專項規劃的管理機構，完善相關的配套政策，在機制上保障專項規劃的相互協調、優化，以期在公共設施的決策領域中發揮政策的導向作用。

（2）控制規劃分層。作為城市發展的新空間，根據填海區的自身特點和發展要求，制訂符合其需求的公共設施規劃，對其開發建設非常重要。填海區公共設施規劃體系控制可分為兩個層次：總規和控規，每個層次都有不同的針對性和控制性。

在總體規劃層次中實行總量控制，公共設施用地的總量控制反映為各類設施用地占規劃總用地的比例和人均建設規模兩項指標，其反映了公共設施用地構成的合理性和傾向性。填海區根據城市發展戰略中的功能定位，在總體規劃的編制中，針對區域主體功能，在保持總量控制的前提下，可適當增加有利于填海區開發建設的相關公共設施比例。

在控規層次中實行“控制”和“引導”，強制性的“控制”，具有剛性，有力的保證“控制”得以實施；彈性的“引導”能夠適應城市發展的多變性，應對各種變化因素，使得規劃保持相對的靈活性和應變形。填海區作為城市發展新的增長極，公共設施在市場經濟的影響下，極易受到市場力的侵蝕損害公共利益，必須對其采用強制性的手段控制，使其按照規劃實施；同時，城市化高速推進，加之區域所處的特殊位置，導致填海區的開發建設充滿較多不確定因素，為了應對難以預測的情況，公共設施規劃要保持一定的彈性，從而適應復雜多變的實際需求。

（3）控制建設時序。近期建設規劃的年限為五年，但是對于填海區的快速開發建設，五年期間的變數很大，不確定因素也很多，近期建設規劃對公共設施的管控尚顯剛性不足。所以必須在近期規劃的基礎上，加強在時間維度上規劃的變革，強化時段上的分解，增強控制力。

在總體規劃的時間軸上進一步分解，形成“城市總體規劃——近期規劃——年度實施計劃”的規劃動態實施體系，對所有服務設施項目在建設時序上統籌安排，強化在時間軸上規劃的“剛性”，在年度用地總供應量一定的情況下，根據填海區的發展階段、城市功能的緊迫需求、各公共服務設施項目的重要情況以及資金的到位情況，綜合安排項目的實施時序，使有限的資金和用地都合理的使用，通過每年滾動制定規劃，逐步的實現填海區公共設施體系的優化與完善。

（4）優化審批程序。強化各部門聯動的決策機制，細化和完善規劃編制的空間層級和時間序列，是為了進一步優化填海區公共設施規劃的審批程序，使各類設施的規劃審批順利實施。

公共設施可分為政府投資的劃撥類（公益性）設施和市場主導的出讓類（經營性）設施，在審批的階段應該有針對性、側重性的予以差異控制。對劃撥類的設施項目可依據近期規劃和控規直接批復，簡化審批程序，但是在項目決策的過程中，必須廣泛征求各部門意見，謹慎決策，引導政府有限的資金運用在填海區公共服務設施建設最需要的領域；而對于出讓類的設施項目，政府應盡量避免參與項目的決策，更多的是引導市場的投資行為，但在項目的審批過程中必須嚴格控制。

（5）加強公眾監督。公眾監督能夠促進規劃的公開、公正、民主、高效和廉潔，提高規劃的管理水平，使規劃更加科學合理、規范；同時公眾作為公共服務設施的直接使用者和受益者，應當參與到設施規劃的監督管理當中，從而保障填海區持續健康有序的發展。

4 結語

在我國社會經濟轉型的時期，城市發展空間也在經歷著結構性的調整——填海區，成為城市發展新的空間，擔負著城市發展的重任。因此，及時完善公共設施體系不僅能夠促使填海區的產業類型向多樣化、復合型、產學研相結合發展；更能促進填海區的社會融合，培育和提升其凝聚力，吸引和留住更多的高素質人才，從而推動填海區的持續健康發展。但是，填海區畢竟不同于一般城市，各個功能需求也不完全相同，所以文中的公共設施研究仍是一種初步的探索，需要在今后不斷的調整和檢驗。

參考文獻

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