政府在保障房建設(shè)各階段的作用研究

【摘 要】文章對(duì)比了保障性住房與一般房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中的不同之處。分析了在保障房開(kāi)發(fā)的各個(gè)階段政府應(yīng)該發(fā)揮的作用，以期促進(jìn)政府在保障房建設(shè)中職能的完善，從而實(shí)現(xiàn)保障房市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政府；保障性住房；作用

Reserch on the government’s function in various stage of security housing development

【Abstract】This paper compared the development process difference of the security housing and general real estate. Analysis the function of government in every stages， in order to promote the function and realize the security housing market sustainable development.

【Key Words】Government；Security housing；Functions

近年來(lái)隨著房?jī)r(jià)的飛速上漲，住房市場(chǎng)供需矛盾越來(lái)越突出。住房問(wèn)題已不單單是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是成為了影響社會(huì)穩(wěn)定的民生問(wèn)題。保障性住房是相對(duì)于商品性住房而言的，它是為解決這一問(wèn)題而為中低收入住房家庭提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格或租金的住房。在我國(guó)，保障房主要有城鎮(zhèn)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等類型。

住房保障是社會(huì)保障的重要組成部分[1]。它隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而產(chǎn)生，是一個(gè)國(guó)家或政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平原則、為滿足中低收入家庭居住需求而采取的政策措施。其內(nèi)涵有三方面：一是責(zé)任主體是政府；二是其目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)中低收入家庭的住房權(quán)；三是住房保障必須以相應(yīng)的法律法規(guī)作為實(shí)施的保證和依據(jù)[2]。這為保障房的建設(shè)工作梳清了脈絡(luò)。

1 房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)流程

1.1 一般房地產(chǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)流程

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)發(fā)一般住宅項(xiàng)目大致可分為前期調(diào)研、土地競(jìng)得、施工準(zhǔn)備、工程建設(shè)、項(xiàng)目銷售、物業(yè)移交等環(huán)節(jié)。概括來(lái)說(shuō)，一般房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)可分為決策、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)三個(gè)階段。

1.2 保障房項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中的不同之處

（1）土地取得方式不同

一般住宅項(xiàng)目的土地是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在公開(kāi)市場(chǎng)上參加招拍掛競(jìng)價(jià)取得的；而保障房用地是由政府直接劃撥取得的。一般住宅項(xiàng)目中，開(kāi)發(fā)企業(yè)競(jìng)得的是一定年限（住宅70年，商業(yè)及辦公45年）內(nèi)土地的使用權(quán)；而保障房項(xiàng)目中，土地的使用權(quán)并非企業(yè)所有。

（2）項(xiàng)目銷售主體與方式不同

一般住宅項(xiàng)目建設(shè)完成后由開(kāi)發(fā)企業(yè)在公開(kāi)市場(chǎng)進(jìn)行銷售；而保障房項(xiàng)目是由政府建立申請(qǐng)制度及標(biāo)準(zhǔn)，由滿足條件的人員申請(qǐng)、政府審查核準(zhǔn)后分配的。

（3）運(yùn)營(yíng)方式不同

一般住宅項(xiàng)目銷售完成后，由專門的物業(yè)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的日常運(yùn)營(yíng)；而保障房項(xiàng)目建設(shè)完成后由建設(shè)單位移交政府，政府除引入物業(yè)公司行使日常管理職能之外，仍面臨很多問(wèn)題。如保障房社區(qū)配套設(shè)施管理、保障房申請(qǐng)人準(zhǔn)入或清退、公租房廉租房租金核定與收取等等，這都需要成立專門機(jī)構(gòu)來(lái)組織實(shí)施。

2 保障房開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題

2.1 保障房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量偏低

保障房建設(shè)的目的是為了解決中低收入家庭的住房問(wèn)題。體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)居民住房權(quán)的重視和尊重。因此在建設(shè)中要充分考慮居民的居住要求，真正體現(xiàn)以人為本的建設(shè)理念。然而，在實(shí)際的建設(shè)過(guò)程中，我國(guó)的保障房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)一般低于商品房。另外，由于保障房建設(shè)對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)來(lái)說(shuō)利潤(rùn)空間及其微薄，沒(méi)有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)與制度約束，有的開(kāi)發(fā)企業(yè)為了降低工程成本，對(duì)工程質(zhì)量就沒(méi)有很高的要求。更有甚者，在建設(shè)中施工單位偷工減料，導(dǎo)致保障房質(zhì)量問(wèn)題嚴(yán)重，居民入住后的返修率較高。

2.2 法律法規(guī)保障不到位

完善的住房保障法，是建立公平合理的住房保障制度的前提和基礎(chǔ)。我國(guó)的社會(huì)保障制度尚不完善，住房保障相關(guān)的法規(guī)政策缺乏。而政府作為住房市場(chǎng)健康發(fā)展的調(diào)控者，其介入市場(chǎng)的主要方式就是宏觀調(diào)控和制定法律法規(guī)。所以，要完善住房保障制度、規(guī)范保障房建設(shè)，必然需要立法機(jī)關(guān)依據(jù)我國(guó)國(guó)情制定合理的法律法規(guī)。

2.3 準(zhǔn)入和退出制度不完善

面對(duì)眾多的中低收入人群，制定保障房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制尤為重要。我國(guó)目前尚無(wú)較為完善的保障房準(zhǔn)入和退出制度。致使在保障房申請(qǐng)過(guò)程中，有很多不符合保障條件的人或家庭為了騙取國(guó)家的優(yōu)惠政策弄虛作假，進(jìn)而取得保障房的居住權(quán)。這就需要制定一定的懲罰機(jī)制。而且懲罰力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于從國(guó)家得到的優(yōu)惠，增加其犯罪成本。讓保障房解決的是真正的中低收入家庭的住房問(wèn)題。

3 政府在保障房建設(shè)中的作用

政府是保障房建設(shè)的主體，在保障房建設(shè)的各個(gè)階段應(yīng)該發(fā)揮主要職能作用。建立和完善住房保障制度、建立完善的制約和約束機(jī)制，對(duì)工程建設(shè)、對(duì)相應(yīng)政府及工作人員進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，保證保障房建設(shè)的有效推進(jìn)。同時(shí)，杜絕工程建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象。

3.1 決策階段的作用

政府在決策階段的主要作用是保證土地供應(yīng)。政府要保證有足夠的保障房建設(shè)用地，足夠的土地供應(yīng)是保障房建設(shè)的基礎(chǔ)。政府必須妥善處理好保障房建設(shè)用地和一般住宅建設(shè)用地之間的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧，把握總量，確保保障房建設(shè)用地達(dá)到規(guī)定比重。同時(shí)，還要保證保障房用地的質(zhì)量。目前有些省市的保障性住房多選址在遠(yuǎn)離城市的邊遠(yuǎn)地區(qū)。周邊基礎(chǔ)設(shè)施不完善、配套設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后。造成居民入住后生活不便利，相對(duì)隔絕。保障性住房用地的選擇不能單純依據(jù)土地價(jià)格，應(yīng)該由政府提供足夠的政策支持，科學(xué)布局，綜合考慮保障人群的就業(yè)、居 住、娛樂(lè)等一系列問(wèn)題。

3.2 建設(shè)階段的作用

在建設(shè)階段，政府的主要作用是融資和對(duì)保障房質(zhì)量的監(jiān)督。

在我國(guó)，保障房的建設(shè)主要是由地方政府承擔(dān)。其開(kāi)發(fā)數(shù)量大、建設(shè)成本高，占用資金量巨大。但是，我國(guó)稅收改革以來(lái)，地方稅收保留的僅僅是很小的一部分。雖然有一部分共享稅收，但是其財(cái)政收入相對(duì)于各種費(fèi)用的支出來(lái)說(shuō)，還是有壓力的。這就需要?jiǎng)?chuàng)新融資模式來(lái)滿足保障房建設(shè)的需要。然而，我國(guó)目前的保障房建設(shè)融資方式較為傳統(tǒng)，其資金來(lái)源主要以財(cái)政支持和銀行信貸資金為主。金融支持方式以政府擔(dān)保、地方融資平臺(tái)向銀行貸款、開(kāi)發(fā)企業(yè)商業(yè)住宅進(jìn)行配比為主[3]。擴(kuò)大資金來(lái)源，就必須引入民間資本，吸引民間資本參與到保障房的建設(shè)中來(lái)，既解決了政府資金不足的困擾，完成政府的責(zé)任，中低收入者有了安居之所，也給民間資本提供了投資渠道，形成一種共贏的局面。其次，還可以通過(guò)企業(yè)投資來(lái)建設(shè)保障房。由于保障性房自身的特點(diǎn)，企業(yè)一般不愿意投資建設(shè)，但是如果政府可以通過(guò)相關(guān)扶持、鼓勵(lì)性政策，在稅收、貸款利息等方面對(duì)參與保障性住房建設(shè)的企業(yè)給予定的政策優(yōu)惠和財(cái)政扶持，就可以有效的增加企業(yè)投資保障房建設(shè)的積極性。此外，還可以創(chuàng)新融資模式，例如成立專門針對(duì)保障房建設(shè)投資的政策性銀行、實(shí)行以銀行為核心投資者的住房抵押（REIT）計(jì)劃、推行抵押貸款證券化等等[2]。

保障房工程是保障中低收入家庭居住權(quán)的民心工程。建立嚴(yán)格的工程質(zhì)量控制體系是這一目的順利實(shí)現(xiàn)的保證。嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，從中央政府到地方政府建立相適宜的控制措施、建立嚴(yán)格的考核問(wèn)責(zé)制度。首先，明確保障房的建設(shè)規(guī)范，與商品房一視同仁；其次，強(qiáng)化對(duì)保障房參建單位的監(jiān)督力量，從開(kāi)發(fā)企業(yè)、施工單位、監(jiān)理單位到材料、設(shè)備供應(yīng)商。加大違規(guī)曝光力度，加重違規(guī)處罰措施。對(duì)違規(guī)企業(yè)或監(jiān)督不力的機(jī)構(gòu)依法追究其責(zé)任。

3.3 運(yùn)營(yíng)階段的作用

保障房在一定程度上是一種公共產(chǎn)品。在我國(guó)，目前供應(yīng)較為有限，為保證公平公開(kāi)原則，提高資源的利用效率，政府應(yīng)建立科學(xué)的、嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出制度[4]。對(duì)申請(qǐng)保障房的家庭進(jìn)行資產(chǎn)、收入狀況等進(jìn)行嚴(yán)格審查，根據(jù)其困難程度按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配。同時(shí)，對(duì)審核通過(guò)的保障人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，當(dāng)保障人員的家庭資產(chǎn)或其他條件發(fā)生變化而不滿足保障居住條件時(shí)，應(yīng)及時(shí)予以清退。

3.4 政府應(yīng)該發(fā)揮的其他作用

國(guó)外的保障房體系和制度建設(shè)經(jīng)歷了上百年的時(shí)間。很多發(fā)達(dá)國(guó)家都已經(jīng)制定了健全的法律法規(guī)制度，形成了完備的住房保障體系，為解決保障房建設(shè)、分配、管理等一系列問(wèn)題提供了保障，這一經(jīng)驗(yàn)值得我們國(guó)家借鑒。我國(guó)在十幾年的住房保障制度實(shí)踐過(guò)程中，出臺(tái)了一系列的住房保障政策和法規(guī)，積累了較為豐富的住房保障經(jīng)驗(yàn)。為制定住房保障法奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，在現(xiàn)有條件下，我國(guó)已經(jīng)具備了足夠的能力和基礎(chǔ)制定住房保障法[5]。此外，保障房從策劃、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)管理，整個(gè)過(guò)程需要大量的人力、物力和財(cái)力，可以建立一個(gè)專門的保障房管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作和監(jiān)管。

4 結(jié)語(yǔ)

保障房是關(guān)系民生、社會(huì)和諧穩(wěn)定、人民幸福的重要措施。在保障房建設(shè)過(guò)程中，政府處于主導(dǎo)地位，政府應(yīng)該是保障房政策和規(guī)則的制定者、保障房建設(shè)的投資者和引導(dǎo)者、保障房分配和運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督者。只有政府在保障房建設(shè)的各個(gè)階段發(fā)揮積極作用，這一惠民工程才能落到實(shí)處。

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作者簡(jiǎn)介

朱若初1981年2月生 男 山西絳縣人 碩士研究生 工程師