村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃存在的問題及對策

【摘 要】建設(shè)社會主義新農(nóng)村，村鎮(zhèn)規(guī)劃需先行，必須以科學發(fā)展觀為指導，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機制；健全規(guī)劃的實施管理機制，從技術(shù)政策、環(huán)境影響、發(fā)展方向進行研討。

【關(guān)鍵詞】村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；技術(shù)政策

小城鎮(zhèn)建設(shè)日新月異，如火如荼。小城鎮(zhèn)建設(shè)取得的成就，除了有強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)作依托外，尚得益于良好的村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計。規(guī)劃是帶引和指導村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的龍頭。一個科學、先進、實用的規(guī)劃，是保證村鎮(zhèn)建設(shè)健康、合理、有序發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。因此，隨著城市化進程的日益加速，正視當前村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計工作中存在的問題，采取相應(yīng)的規(guī)劃對策措施。

1 我國村鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的主要問題

1.1 村鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平普遍低下，市場觀念狹窄。

我國大多數(shù)城鎮(zhèn)的職能構(gòu)成還停留在為周圍農(nóng)村提供產(chǎn)品交換、物資集散的初級階段。農(nóng)村經(jīng)濟型城鎮(zhèn)在數(shù)量上占絕對多數(shù)，作為城鎮(zhèn)集聚所需求的二、三產(chǎn)業(yè)仍處在次要地位，城鎮(zhèn)的市場發(fā)育處于低層次的階段，長期得不到改善。多限于與上一級和下級的市場之間的交換，而未在更大的環(huán)境中尋求發(fā)展機遇與空間，沒有形成跳躍式的發(fā)展。對市場動向與體系外部的機遇把握上缺乏足夠的主動性，市場結(jié)構(gòu)單一，彼此不能協(xié)同發(fā)展，反而進入惡性循環(huán)之中，導致風險加劇。加上地域文化習俗和陳舊觀念的制約，小富即安的價值觀和安于現(xiàn)狀的行為準則影響了人們的價值取向。

1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃工作滯后于村鎮(zhèn)發(fā)展，規(guī)劃思路和作用有待完善

當前，城市體系結(jié)構(gòu)發(fā)生著巨大的變化，但一些地方在編制村鎮(zhèn)體系規(guī)劃過程中，忽視區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展的特點和真正應(yīng)解決的問題。就區(qū)域論區(qū)域，片面追求區(qū)域城鎮(zhèn)體系的完整，而沒有充分考慮到其作為一個整體參與更大范圍的區(qū)域所產(chǎn)生的多方面的影響，忽視了村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的本質(zhì)和規(guī)劃編制的意義。另外，從全國情況看，不論是獨立的省域規(guī)劃，還是結(jié)合城市總體規(guī)劃所作的市域和縣域的規(guī)劃，真正能指導村鎮(zhèn)發(fā)展，發(fā)揮作用的不多。

1.3 村鎮(zhèn)規(guī)劃的難度大大增加

在全球經(jīng)濟一體化和區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下，村鎮(zhèn)、區(qū)域之間相互聯(lián)系更為緊密、競爭更加激烈，人口、資本、技術(shù)等流動性大大增強，不確定因素增多，村鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模（用地和人口）在區(qū)域中的地位很難確定，村鎮(zhèn)規(guī)劃的難度大大增加。加上外來人口大量涌入，流動性增強，村鎮(zhèn)人口預測難度增大。村鎮(zhèn)住宅除了滿足不斷增長的市民的需求還要滿足大量外來投資者、外地人士生活、工作、商務(wù)活動的要求。以往根據(jù)村鎮(zhèn)人口未來發(fā)展來確定村鎮(zhèn)用地規(guī)模的傳統(tǒng)村鎮(zhèn)規(guī)劃方式受到挑戰(zhàn)。

1.4 村鎮(zhèn)規(guī)劃體系沒有形成

目前，我國廣大鄉(xiāng)村建設(shè)尚未擺脫自然演進的模式。在這恢復村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)管理的近二十多年的建設(shè)實踐中，村鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)理論發(fā)展遠遠落后于村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的速度，沒有形成自己的完整系統(tǒng)的村鎮(zhèn)規(guī)劃理論與技術(shù)管理體系。目前，應(yīng)用的主要是村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃，可是村鎮(zhèn)在建設(shè)過程中所需要的各種不同內(nèi)容的規(guī)劃指導是遠遠超出上述規(guī)劃所涉及的內(nèi)容的。因此，在村鎮(zhèn)規(guī)劃實踐中，城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃所含的各種內(nèi)容、技術(shù)標準都在村鎮(zhèn)建設(shè)所必需的設(shè)計規(guī)劃中運用，技術(shù)管理比較混亂。

目前，在理論上需解決的是：村鎮(zhèn)規(guī)劃是否應(yīng)是一個獨立的規(guī)劃體系？如果是一個獨立的規(guī)劃體系，它應(yīng)具有哪些層次的規(guī)劃？各層次規(guī)劃重點是什么？主要解決哪些重大問題？主要技術(shù)內(nèi)容是什么？何時和如何制定出臺相關(guān)的技術(shù)標準與規(guī)范？它們與城市規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容有哪些區(qū)別？某些相關(guān)行業(yè)標準能否在村鎮(zhèn)規(guī)劃上運用與如何運用？

2 解決村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)問題的對策

村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的指導思路是：村鎮(zhèn)規(guī)劃將充分發(fā)揮出綜合調(diào)控作用，按照“科學規(guī)劃，分類指導，突出重點，有序推進”的原則，規(guī)劃重點放在中心鎮(zhèn)，積極發(fā)展中心村，兼顧一般集鎮(zhèn)，提高村鎮(zhèn)的聚集能力和建設(shè)水平，形成以城帶鎮(zhèn)、以鎮(zhèn)帶村、梯度推進、整體協(xié)同的發(fā)展格局，建立規(guī)模等級合理、布局和結(jié)構(gòu)有序、相互聯(lián)系、各具特色的村鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系，推動城市化進程，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化。

2.1 抓緊完成各類村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要高起點、高標準編制總體規(guī)劃，并認真組織編制重點地段的詳細規(guī)劃。推廣《村鎮(zhèn)小康住宅通用圖集》和其他農(nóng)民建設(shè)標準圖、通用圖，提高村鎮(zhèn)規(guī)劃和設(shè)計水平。

2.2 改革戶籍管理制度。進一步改革戶籍管理制度，至少在小城鎮(zhèn)，應(yīng)推行以居住地為條件劃分城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口，以從事職業(yè)為標準劃分農(nóng)業(yè)勞動力和非農(nóng)業(yè)勞動力的動態(tài)戶籍管理辦法。農(nóng)民在小城鎮(zhèn)只要有固定的住房、有相對穩(wěn)定的收入，就可在小城鎮(zhèn)落戶。對于遷入小城鎮(zhèn)的居民，應(yīng)當在就業(yè)、醫(yī)療、上學、入托、保險等方面，與原居民有同等權(quán)力。由此而吸引農(nóng)村剩余勞動力向小城鎮(zhèn)的遷移和聚集，從而為小城鎮(zhèn)的發(fā)展奠定人口規(guī)模的基礎(chǔ)。

2.3 建設(shè)工業(yè)小區(qū)，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中連片發(fā)展，既是推進小城鎮(zhèn)建設(shè)的需要，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身發(fā)展的需要。要運用規(guī)劃手段和經(jīng)濟手段，在小城鎮(zhèn)內(nèi)適當?shù)奈恢茫龑髽I(yè)集中布局，形成相對集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)。事實上，許多鎮(zhèn)都設(shè)有自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)，關(guān)鍵問題是既沒有很好的規(guī)劃，也沒有很好的建設(shè)，形不成規(guī)模、缺乏必要的條件，也就不具備足夠的吸引力。為此需要我們健全現(xiàn)行法律制度，制訂優(yōu)惠政策，確保投資者利益，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的搬遷集中，限制新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散布局。

2.4 實行多種形式的建房購房制度。應(yīng)制定有利于農(nóng)民遷住小城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)政策。如城鎮(zhèn)居民建房購房的抵押貸款制度、住房按揭制度，支持農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)后順利解決住房問題。應(yīng)鼓勵商業(yè)銀行，尤其是農(nóng)業(yè)銀行，對離開農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)的農(nóng)民，提供購買住宅或商業(yè)鋪面、廠房設(shè)施的按揭式貸款。還可考慮集中使用宅基地指標，在小城鎮(zhèn)附近，按規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民新村，將原有村落整體搬遷，復墾還田。

2.5 深化財政體制改革。小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集應(yīng)當總結(jié)自己的經(jīng)驗，結(jié)合本地經(jīng)濟發(fā)展狀況，以及對未來社會經(jīng)濟發(fā)展水平和金融創(chuàng)新機制的客觀估計，廣開籌措資金渠道，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。堅持由政府壟斷土地一級市場，積極推行土地有償使用制度。建立小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展基金，實行滾動開發(fā)，逐步改善小城鎮(zhèn)投融資環(huán)境，建立起政府、集體經(jīng)濟、個人等多元化投資機制。

2.6 在實施村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)中，要堅持三個原則和三個注重。堅持三個原則：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（或分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)長）一支筆原則；二是各部門通力協(xié)作，現(xiàn)場辦公原則：三是多渠道籌集資金，經(jīng)營村鎮(zhèn)原則，如土地有償使用、房地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等。堅持三個注重：注重基礎(chǔ)設(shè)施投入；注重建筑施工質(zhì)量，樹立精品意識；注重人居環(huán)境建設(shè)和投入，如環(huán)境設(shè)施、公共基礎(chǔ)設(shè)施、綠化建設(shè)、停車場建設(shè)等。

2.7 理順村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理體制。隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施，原有的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理體制已不適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展。要理順和健全城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理機構(gòu)，真正杜絕城鄉(xiāng)規(guī)劃“真空”狀態(tài)。增強村鎮(zhèn)規(guī)劃的權(quán)威性和法律效果，隨著條件逐步成熟和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，對城鄉(xiāng)規(guī)劃職能部門可實行垂直管理，切實杜絕領(lǐng)導一動，規(guī)劃變動，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃的連續(xù)性和嚴肅性。