關于增值稅擴圍的思考

[摘要]增值稅轉型改革作為當前國家實施積極財政政策的重要組成部分，本文基于增值稅營業稅兩稅并存的現行狀況，闡述了增值稅擴圍的必要性。面對增值稅的改革，文章分析了擴圍帶來的中央和地方稅收收入分配、稅收征管權矛盾等一系列挑戰，提出了增值稅擴圍應循序漸進、調整稅率等合理的建議。

[關鍵詞]增值稅；營業稅；改革；挑戰

一、引言

增值稅是當今世界許多國家采用流轉稅之一。為了避免重復征稅，引起稅收扭曲和額外負擔，大多數實行增值稅的國家，一般都準予從銷項稅額中抵扣納稅人外購原材料、燃料、動力、包裝物和低值易耗品等已納的增值稅稅金。但對固定資產已納的增值稅稅金能否扣除，各國的稅收政策不同，分別產生了消費型增值稅、收入型增值稅、生產型增值稅。我國增值稅法規定，增值稅是對我國境內銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務以及進出口貨物的企業單位和個人，就其貨物銷售或提供勞務的增值額和貨物進口金額為計稅依據而課征的一種流轉稅。1994年稅制改革以來，我國一直實行生產型增值稅，2009年我國增值稅實現轉型，從生產型增值稅轉變為消費型增值稅。但因為各種原因，現行增值稅制度仍存在很多問題，我國增值稅改革并不徹底。

在1994年稅制改革里，營業稅和增值稅確定為平行征收的關系，二者分立并行。營業稅是以在我國境內提供應稅勞務，轉讓無形資產或銷售不動產所取得的營業額為課稅對象而征收的一種商品勞務稅。營業稅包括了大部分的第三產業和建筑業、運輸業等，而增值稅則覆蓋了除建筑業之外的第二產業和第三產業中的商品批發和零售以及加工、修理修配業。

這一始于1994年的稅制安排，適應了當時的稅收征管能力和經濟體制，為促進經濟發展和財政收入增長做出了貢獻。然而，隨著市場經濟的建立和發展，這種體制日漸顯現出其內在的弊病和問題。因此，在2011年上海市公布的《關于本市貫徹落實財政部和國家稅務總局有關營業稅改征增值稅試點文件的意見》中，明確從2012年1月1日起，對陸路運輸服務、水路運輸服務、航空運輸服務、管道運輸服務、研發和技術服務、信息技術服務、文化創意服務、物流輔助服務、有形動產租賃服務和鑒證咨詢服務等10項服務，由營業稅改征增值稅。增值稅征稅范圍過窄已經暴露出其問題，對經濟的發展產生不利的影響和扭曲。因此，擴大增值稅的征收范圍，對兩稅并征的體制進行改革，日益具有迫切性。

二、增值稅擴圍的必要性

（一）兩稅并存不符合稅收中性原則

營業稅實行全額征收，重復課稅嚴重，違背了稅收中性原則。營業稅對于不同的營業額均一視同仁，無論營業額是多少，企業都必須按固定的比率交稅，由此就產生了稅負的不公平。此外，一些納入營業稅征收范圍的行業購進原材料的進項稅額不能抵扣，從而納稅人的稅收負擔大大增加。比如，對于建筑業來說，納稅人提供建筑業勞務時所購進的原材料不能抵扣進項稅額，這將必然導致整個行業稅負的提高。由于稅制設置導致納稅人在同樣的利潤水平下產生了截然不同的稅收負擔，所以，應該對營業稅進行調整，使得營業稅的部分征稅的范圍歸于增值稅，從而使得增值稅能對產生增值額的行業征稅，包括服務行業，是增值稅的征收形成一個完整的鏈條。反觀增值稅，則符合稅收中性原則，對于某一應稅勞務或者商品，無論中間經歷多少重流通環節，只要該商品最終的增值額一樣，應繳納的稅款就相等。正因為增值稅、營業稅二者的征稅范圍設置不合理，同時稅率也具有差異性，納稅人稅負失衡的情況由此加劇。同時，我國目前稅制的設置是，增值稅與消費稅交叉征收，而增值稅與營業稅則是平行征收。增值稅對于某些奢侈品、稀缺商品再加增一道消費稅；但是稅法卻沒有對發生在營業稅征收范圍內的某些奢侈消費行為征收消費稅，也屬于一種不公平，導致稅收中性原則大打折扣。

（二）兩稅并存引發征稅管理權矛盾

稅法中對于增值稅的“混合銷售”和“兼營行為”進行了相關定義和規定：從事貨物的生產、批發或零售的企業、企業性單位和個體經營的混合銷售行為，應當繳納增值稅；其他單位和個人的混合銷售行為，應當繳納營業稅。但隨著社會的發展，經濟活動日益變得復雜和多元，在實際生活中，對于“混合銷售”和“兼營行為”往往難以進行明確的界定。對于二者的邊緣地帶，很難分清到底是屬于增值稅還是營業稅的征收范圍。1994年分稅制改革將增值稅和營業稅分別劃屬于國稅和地稅。增值稅屬于中央和地方共享稅，由國稅局征收；營業稅中鐵道部、銀行總行、保險公司集中繳納部分歸中央政府，其余部分歸地方，由地稅局征收。當出現混合銷售的行為時，雙方處于政績和利益考慮，有可能發生稅源爭奪的矛盾，或者出現重復征稅的情況。一方面地稅局和國稅局的征稅成本和管理成本增加了；另一方面有可能導致稅收的漏征和重復征稅，引發稅收流失或者加重納稅人的稅收負擔。

（三）兩稅并存不利于企業專業分工，阻礙服務業發展

增值稅的征稅范圍包括除建筑業之外的第二產業，和第三產業中的商品批發和零售以及加工、修理修配業，而對第三產業的大部分行業則課征營業稅，因此 許多商品和勞務無法納入增值稅從而進行進項稅額的抵扣，導致增值稅抵扣鏈條斷裂。許多企業為了降低稅負而自行提供商品所需的勞務。但在現代市場經濟中，商品生產流程越來越復雜，企業業務繁多，多頭經營必然導致管理效率的降低，同時限制了專業分工，不利于企業協作的發展。另一方面，營業稅的稅負過重，服務業大部分行業全額繳納稅收，偏高的稅額將會影響企業投資導向，從而限制服務業的發展。

三、增值稅擴圍面臨的挑戰

（一）中央和地方稅收收入如何分配

1994年分稅制改革后規定，增值稅屬于中央和地方共享稅。除了海關代征的增值稅屬于中央財政固定收入，對于增值稅稅收收入，中央政府和地方政府間按照75∶25的比例兩兩分成。而營業稅則屬于地方稅，地方財政收入把除了鐵道部、各銀行總行和保險總公司繳納的營業稅劃歸地方的財政收入。按照目前的數據來看，營業稅是地方第一大稅種，營業稅是地方財政收入的主要支柱。營業稅改增值稅后，地方政府失去營業稅這塊蛋糕，將直接導致地方財政收入的減少，從而極大地影響地方財政利益。有可能使得地方政府產生抵觸情緒。因此增值稅改營業稅產生的首要問題是如何分配中央與地方政府之間的收入，以及由此引發的中央與地方分稅制財政體制如何推進的問題。

（二）價格難控制

我國現行的稅制中規定，增值稅為價外稅，營業稅為價內稅。如果增值稅擴圍，納稅范圍擴大覆蓋到營業稅，則價內稅變成價外稅。改革對價格的影響主要是稅率提高和價稅關系變動。則自然對價格產生一定的沖擊影響。從理論上來講：營業稅實行價內稅，在價格既定的情況下，征收營業稅或調整營業稅稅率主要是減少企業利潤；而增值稅為價外稅，在價格既定的情況下，征收增值稅或調整增值稅稅率主要是增加購買越小。

（三）引發稅收征管權矛盾

由于增值稅為中央與地方共享稅，由國家稅務局負責征收以及管理，而營業稅為地方稅，由地方稅務局負責。增值稅擴圍后，涉及服務業增值稅繼續由地方稅務局征收管理，還是轉為國家稅務局征收管理，這是一個必須解決的問題。如果繼續由地方稅務局負責服務業增值稅的征收和管理，雖然保持了征收管理上的連續性，但是一個稅種由國家稅務局和地方稅務局兩個稅務機構同時征收，容易引起征收管理上的摩擦，不利于降低征收管理成本，提高征收管理效率。如果轉為由國家稅務局負責服務業增值稅的征收和管理，優點是有利于增值稅在征收管理上的統一性，缺點是除了在征收管理上失去連續性以外，也將對地方稅務局機構設置帶來較大沖擊。

四、針對增值稅擴圍的建議

（一）重新確定中央與地方稅收分配比例

對于增值稅的稅權，仍然可以采用由中央與地方共享的方式，支配權繼續由中央政府統一管理。可以重新劃分中央與地方的分享比例，在綜合考慮地方總人口數目、人均GDP、消費習慣和水平、當地基本建設情況后，適度提高地方的分享比例。此外，為了確保地方政府的收入來源穩定以及達到相應的預期，地方增值稅的分享比例應該有一個明確的規定，使得地方政府能夠根據這一預算制定地方財政收支預算。

（二）分步改革，循序漸進

增值稅擴圍會對現有的稅制體系進行改動，同時會沖擊地方財政收入。如何分配中央與地方的收入，如何確定國家稅務局和地方稅務局的稅收征管范圍，都需要做出仔細的考量。另一方面也要對現有的稅務管理水平進行提高，這些都是無法在短時間內達到的，因此，對增值稅的改革不可操之過急。改革可采用分兩步走的辦法來進行。第一步，將營業稅的部分行業納入增值稅的征收范圍以后，可以考慮將對于由營業稅轉型而來的增值稅這部分收入，納入地方財政收入；第二步，如果解決確定增值稅地方與中央的分享比例、重新制定新的比率等問題后，確保在改革的相關配套措施執行到位，可以正式將營業稅并入增值稅。

（三）稅收收入核算科學化

增值稅的擴圍，使得稅務機關面對的征稅環境更復雜，情況變得多樣化，因此，加強收入規劃核算，提高征管效率顯得越來越重要。首先，要建立健全稅收收入質量考核制度，同時完善稅源監控制度，努力實現收入規劃核算工作的規范化；其次，建立一個完善的數據管理網絡，保持全國稅務機關之間有效信息的暢通；第三，強化數據應用，健全指標體系，充分考慮增值稅轉型因素的影響，規范數據口徑，結合當前經濟形勢，加強數據應用分析，分地區、分行業測算增值稅減收規模，通過加強稅收分析來帶動和促進整體稅收工作水平的提高。

（四）調整稅率

增值稅擴圍面臨諸多挑戰，如引起地方財政收入減少的沖突和風險，征管難協調，立法難推進等問題，因此需要實現營業稅改增值稅的平穩過渡。可以適當降低增值稅稅率，提高營業稅的稅率，也有助于形成“寬稅基、低稅率”的理想稅制，并且從制度上抑制了納稅人因為稅率差異扭曲生產經營活動的行為。

參考文獻

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