西北民族地區農村義務教育階段貧困學生資助政策面臨的困境及規避途徑

【摘 要】“兩免一補”及“新機制”的實施為西北少數民族地區農村義務教育階段貧困學生提供了就學的機會，提高了該類地區小學入學率和小學升初中的升學率。但在該機制落實的過程中，新的社會問題接踵而至。本文分析了當前貧困學生就學資助政策面臨的困境，并提出了應對措施。

【關鍵詞】西北少數民族地區 農村義務教育 貧困學生 就學資助政策

西北少數民族地區地處偏遠，經濟發展水平相對落后，貧困強度指數較高。在西北地區6省（區）國家重點扶貧縣中，少數民族自治縣就占了92個，占總貧困縣數的52.8％，貧困覆蓋率高成為制約該類地區農村義務教育發展的瓶頸。2006年西部農村地區全面實施的義務教育階段“兩免一補”學生就學資助政策，確實減輕了農村貧困家庭的教育負擔，使民族地區兒童接受義務教育有了基本保障。但在研究中發現，“兩免一補”及新政策的實施也面臨著諸多困境，亟待學界及相關職能部門繼續關注。

一、就學資助政策面臨的困境

1．資助政策面臨“新讀書無用思想”的考量

“二免一補”實施最初幾年確實讓西北少數民族地區農村貧困家庭的許多孩子看到了希望，一度掀起了輟學兒童重返校園的高潮，小學畢業生升學率也保持了較高的水平。統計顯示，2006年西部地區有20萬名輟學學生重返校園，甘肅、寧夏、青海等少數民族地區的小學畢業生升學率分別達到96%~99%的較高水平，連基礎最弱的西藏小學畢業生升學率也達到了93.1%的歷史最高水平。但近年這種勢頭開始下降，特別是“新讀書無用”思想的蔓延，資助政策面臨現實生活的嚴峻考量。一是就學成本不斷提高，廣大農村家庭難以承受。從小學到大學，學生各項支出成倍增長。有人做過測算，“西部地區一個大學生每年平均支出7000元，相當于貧困地區9個農民一年的純收入”，這對于貧困地區普通家庭是個不小的投入，對于貧困家庭更是難以承受的負擔。二是大學生就業難的問題嚴峻，花費巨額費用大學畢業卻找不到工作。過去靠高考改變命運的農村青年、家長看不到上學的希望，所以權衡利弊負債上學不如及早打工，資助政策難解人們對現實生活的精細考量。高昂的學習費用加上就業形勢艱難，使很多農村貧困家庭陷入“高投入，零回報”的困境，增加了對就學的絕望心理。

2．資助政策難以填補農村學校改革的現實需要

近年來，隨著西北地區退耕還林、還草、還牧政策的快速推進，大量農村人口開始涌進城市，農村學校生源銳減，學校布點撤并成為重要舉措。各地在整合資源更好發展教育的同時不可避免地帶來了新一輪的“上學難、上學貴”的問題。產生該問題的直接原因就是農村學校布點減少無法就近入學而產生的就學“隱性成本”的提高。盡管“兩免一補”落實了，但撤校并校后產生新的就學支出增加了，例如住宿費、伙食費、生活費、交通費等費用，甚至一些農村家庭因此被迫進城為孩子租房而產生高昂的租房費，增加了就學的邊際成本。比較而言，農村家庭在撤校并校后對于孩子就學支出的負擔比以前更加沉重，所獲資助顯得杯水車薪，從而造成了新一輪的學生輟學現象，這偏離了資助政策設計者的初衷。可見，就學資助政策應該實行動態化管理，面向廣大農村教育改革的實際，因地制宜，資助無論是從標準上、還是覆蓋面上都應該水漲船高，資助方顯實效。

3．資助政策對流動人口子女的關照不夠

當前，流動人口子女“就學難，享受相應的就學資助政策更難”的問題十分突出，一是該類學生跟隨父母進城學習，按照我國現有體制很難享受戶籍所在地義務教育階段貧困學生就學資助政策的支持。二是各流入地習慣于把流動人口的學齡子女當作本地義務教育體制外的求學對象，因此他們在升學錄取條件、接受困難救助等方面無法享受城市同齡學生同等的教育機會和資助待遇。盡管近幾年國家采取了一些對進城務工人員子女就學問題的宏觀干預措施，但力度不夠，使流動人口子女中有相當一部分仍處于失學或輟學狀態。三是資助標準乏力。當前，對于這些流動兒童如何實施“兩免一補”或相應的就學資助，國家還沒有制定出實施細則。政策指向不明朗，具體落實環節往往呈現諸多紕漏。

4．資助政策對民辦學校的扶持不得力

《 中華人民共和國民辦教育促進法 》第三十三條中明確規定：民辦學校受教育者與公辦學校受教育者享有同等法律地位。但從目前就學資助政策在少數民族地區的落實情況看，明顯地存在著對于民辦學校的不重視甚至誤讀，“民辦中小學校學生沒有被納入政策范圍”[1] 而形成新一輪的教育不公平現象。一是資助政策在民辦學校的落實步伐緩慢，已經影響了民辦教育的良性發展。由于資助政策在公辦學校和民辦學校的落實沒有同步，民辦學校學生因享受不到資助和補貼紛紛轉學。例如2006年僅寧夏某一地區6所民辦中小學校就有2000多名學生因享受不到國家“兩免一補”補貼而轉向公辦學校，民辦學校面臨生源危機。從調研中了解到，西北部分少數民族地區也實施“山區農村學校營養早餐工程”，但這樣一項惠民政策也僅限于公辦學校。近年來專家、學者、人大代表、民間組織通過不同的方式呼吁“‘兩免一補’應惠及民辦中小學生”，也促成了相關政策的出臺，但從總體上講，支持不得力、進展緩慢、受益面窄。

5．資助政策面臨地方財政的乏力而影響實效

根據財政分級負擔原則，“兩免一補”專項資金中央財政負責安排提供免費教科書資金，省級財政負責安排減免雜費資金，縣級財政負責安排補助寄宿生生活費資金。“縣級財政補寄宿生生活費補助標準，各地視財力和生活水平情況，確定補助標準。”但是對于經濟發展相對落后的西北少數民族地區來講，往往因為地方財政經費緊張，經費不能及時撥付到位而影響資助的落實。以寧夏為例，全區23個縣（市），1/3是國家級貧困縣，這些縣自身財政收入十分有限，有的縣財政每支出1元錢就有0.95元來自于上級財政轉移支付，只有5分錢是屬于自己的收入。基層財力匱乏，貧困寄宿生生活補助專項資金難以及時到位，或者寄宿生生活費補助標準、資助比例整體偏低，無法按省定標準落實。

二、如何規避政策困境

1．加強政策宣傳，積極化解各類畢業生就業難的問題

一是加強資助政策及典型案例的宣傳力度，介紹國家對各類貧困生的資助政策，讓更多貧困家庭的孩子看到上學的希望；介紹享受資助政策成長成才的優秀學生案例，讓貧困的家庭鼓足信心支持孩子上學讀書。二是進一步化解各類畢業生就業難的問題，以消弭貧困家庭對就學出路的懷疑和絕望心理。

2．提高對農村學生的資助力度

一是提高資助標準。對撤校并校后就學路途遙遠的學生不僅免學雜費和教材費，而且還應增加因就學遠形成的新的教育支出的補助，如寄宿費、生活補貼、交通補助等。二是資助標準與各地實際消費水平對應。[2]例如對于西部少數民族地區國家級貧困縣的寄宿生，其生均補助建議由中央和省級財政全額補助，具體落實可采用彈性標準。三是進一步擴大資助范圍。西北少數民族地區農村貧困面較大，建議進一步擴大資助范圍甚至對農村學生就學資助進行全覆蓋。

3．加強對流動兒童和民辦學校學生的資助

一是進一步規范對流動兒童的就學資助。流動兒童家庭多為經濟困難家庭，流動兒童從農村轉入城市就學成本提高，加強對該類學生群體的資助是控輟保學的重要措施。首先要將流動兒童全部納入資助范圍，其次在資助政策上可考慮經費跟著學生走的原則，可享受流入地貧困學生同樣的資助待遇。二是盡快全面落實民辦學校貧困學生就學資助政策，使在民辦學校就讀的學生也享有與在公辦學校就讀學生同樣的公共財政資助。

4．繼續加強中央轉移支付的力度

西北少數民族地區生態惡劣、災害頻繁、貧困面廣。根據財政分級負擔原則，縣級財政同樣要擔負義務教育階段學生就學資助的補貼。但縣一級經濟基礎非常薄弱，尤其是貧困縣，補助貧困寄宿生生活費所需資金壓力很大，影響“兩免一補”工作的落實。建議加大中央和省級財政對各市縣轉移支付的力度，使其在貧困學生就學資助政策的落實上能夠嚴要求、合標準、守規范。

總之，西北少數民族地區農村義務教育階段貧困學生就學資助政策的落實，關注了弱勢群體子女的就學問題，體現了均衡發展教育的民主思想。但同時政策的落實也面臨諸多新情況、新問題，如何化解成為人們繼續深入思考的重大課題。

【注：本文系2007年教育部人文社會科學研究基地重大課題“西北民族地區農村義務教育階段貧困學生就學資助制度研究”階段性成果，項目編號：0755D881238。】

（作者單位：寧夏大學教育學院，寧夏 銀川，750021）

參考文獻：

［1］沈有祿．教育政策的執行過程分析與價值分析——兼論“兩免一補”政策及其改進 ［J］．教育科學研究，2008（1）.

［2］常寶寧，李錄琴．西北地區“兩免一補”實施現狀、問題與對策［J］．上海教育科研．2008（2）.