做一個透明政府咋就這么難

從四川省巴中市巴州區白廟鄉政府公務費支出明細公示制度創新看——

最后時刻的棄權

2012年1月8日，北京民族飯店二樓錦繡宮正在舉行第六屆中國政府創新獎的選拔和頒獎儀式。從全國216個申報單位最后脫穎而出的25個單位，在這里進行本屆政府創新獎的最后陳述和答辯。由專家組成的選拔委員會，根據考察組的評估報告和申報單位的陳述、答辯進行投票，最終評選出10個優勝獎、12個提名獎，2個特別獎和1個中國地方政府創新媒體傳播特別獎，并進行頒獎。

入圍單位中，有中央部委，省、市、縣各級政府部門，惟一入圍的鄉鎮級政府是四川省巴中市巴州區的白廟鄉。他們申報的創新項目是政府公務費支出明細公示。但出人意料的是，盡管創新獎組委會答應為白廟鄉參會人員提供往返路費和食宿費，白廟鄉卻在最后時刻棄權，放棄了前來北京參加創新項目陳述和答辯的機會。他們給出的理由是原定前來的鄉人大主席因為感冒住院了。這種情形在過去5屆政府創新獎評獎過程中是非常罕見的。在多次和白廟鄉人大主席、鄉黨委書記通話后，從他們欲言又止、含糊不清的解釋中，筆者感到事情遠不像一個鄉鎮干部生病不能前來那么簡單。

此前，筆者作為創新獎調查組組長，于2011年11月18～20日前往白廟鄉做實地考察，分別召開了項目發起者、執行者座談會和項目受益人座談會，走訪了白廟鄉九村和十村，掌握了豐富的第一手材料，并主持起草了白廟鄉創新項目的評估報告。

白廟鄉如何公開

白廟鄉地處巴中市邊遠山區，是巴州區最偏遠、最貧困、生活和工作條件最艱苦的鄉鎮。那里有我國很少連一輛公務車都沒有的鄉政府，干部辦事出行均靠乘公交車。全鄉10個建制村1個居委會，1.1萬口人，70％的勞動力長年外出務工。2010年，人均收入3393元。取消農業稅后，白廟鄉政府沒有收入，支出全靠上級的轉移支付，除工資外，真正能夠被鄉政府支配的資金只有16萬多元，其中8萬元是固定可以從上級拿到的，另外8萬元需要鄉政府向上級申請多次才能落實。鄉政府至今還有農業稅時代留下的380萬元債務。白廟鄉黨委、政府負責人在談到“裸賬”創新動力時是這樣描述的：它既符合黨的十七大報告“必須讓權力在陽光下運行”的要求和國務院《信息公開條例》的規定，也是貧困鄉鎮解決干部和村民抱怨，“給群眾一個明白，還干部一個清白”的客觀需要。現實生活中，常聽到老百姓說干部是吃吃喝喝的干部，都是貪官。任何辯解都蒼白無力，只有拿出數據給大家看，只有把一筆一筆的開支公開才能說明問題。同時，貧困鄉鎮要打開工作局面，也需要一個突破口。在巴中市委黨校和四川省委黨校有關專家的開導和啟發下，白廟鄉于2010年1月開始，將政府公務費開支明細予以公示。

白廟鄉政府公務費開支明細公示項目的創新之處主要體現在：

首先，將“兩表五步法”作為財務真公開的運作載體和流程平臺。“兩表”是白廟鄉公業務費統計表和白廟鄉資金結算運行表。統計表主要針對經辦人辦理過程中的操作問題，運行表主要針對財務人員做賬的操作問題，兩表用以保障公示數據和報賬數據一致，避免做假賬問題。“五步”依次為申請一經辦一申報一公示—結算。

為了優化公用經費開支結構，白廟鄉還推行以招待費、會議費和工作餐費為內容的“三費一差”細化接待標準，公務費開支不得超標；通過“月費限總、淡旺有別、逐月推進、輕重緩急”把控預算總額。

為確保公開真實有效，實行“五方會簽”制度。經辦人、業主、證明人、審批人、安排人依序在公務費開支統計表中簽字，力保業主原始賬、匯總統計賬、公開公示賬、會核憑證賬四賬吻合。

為確保財務公開、深入、持久，并成為常態，白廟鄉研究制定了公示告知、情況反饋、過失問責、運轉保障、人代會專題報告等5項制度。

公示告知制度和情況反饋制度增加了群眾的參與度。一方面，將財務公開的內容、地點、方式等信息告知群眾，方便群眾了解；另一方面，收集整理群眾建議，每年還須至少進行2次群眾滿意度測評，以不斷改進公開工作。

為增強公開工作的權威性和約束性，實行問責制度。在公開工作中，因不遵守相關規定或工作失誤造成不良后果的，一律啟動問責，追究相關責任人的責任。

為從經費方面保障公開工作的正常運轉，實行運轉保障制度。每年劃出專門經費用于開展公開工作，并建立一月一簿、一項一本、一主一表、一表一票的專門賬本，確保公開日常工作的正常進行。

其次，實行財務單筆明細公開的“三新三強”。1.公開內容新、針對性強。財務公開的內容細，不籠統，是單筆明細，一筆一筆細到幾元錢，很到位，跳出了公示傳統的“經濟類”和“功能類”的爭論。2.公示流程新、操作性強。把“兩表五步法”作為公業務費流程平臺，既解決了經辦人辦理過程中的操作難問題，又杜絕了財務人員做假賬的問題。3.公開方式新、前瞻性強。采用多種方式全方位公開：鄉公務費在白廟鄉政府網站和公示欄上公示；鄉級各部門公示上墻，各村設置規范的政務公開欄進行公示；鄉級各部門和村委會召開干部和群眾代表大會，或通過村民評村民議等形式公開財務信息；有特殊需要的，采取手機短信、書信、電話、會議等方式進行公開，解決了公開走過場的老大難問題。

公開后的效果

財務的真公開帶來了白廟鄉經濟發展、社會穩定、人文和諧等綜合效益的提升。通過財務公開，“三公”消費得到有效遏制，2年節約了9萬元。管理更加規范，首先弄準了業主的賬務，杜絕了重算、多算和冒算。其次是改變了“亂口子”當家的狀況。干部更加自律，辦私事也租公車的現象幾乎沒有了；“找票報賬”的虛假現象很難看到了。領導班子更加團結，班子成員相互之間少了猜疑，多了信任；少了怨氣，多了和氣；和諧的班子戰斗力顯著增強。

自廟鄉打造透明政府、誠信政府，讓權力在陽光下運行的嘗試，取得了較為明顯的成效：

一是招商引資初獲成功。到2011年底，落戶白廟的塔基公司已經投資3000萬元，帶動農民種植金銀花5150畝232萬株。山東蘆花雞公司也開始投資白廟，紫光公司、廣東綠添公司、山東有機農業正在聯系考察中。

二是群眾對相關工作的滿意度有了大幅提升。項目實施以來，相關測評統計數據顯示，群眾對黨務公開、政務決策公開、政務運行公開、財務公開、民生工程公開、惠民政策兌現公開、財政預決算公開、公務費支出結構、公務費支出量、公開工作的滿意度分別為88％、94％、90％96％78％86％96％84％80％90％。全國數百家媒體也持續對白廟鄉從不同角度進行了報道。

面臨的挑戰

但是，政府公務費開支明細公示項目的深化和可持續發展仍然面臨著諸多嚴峻的挑戰。

從內部來說，建立公開透明的政府只是民主治理內容之一，在此基礎上為農民提供公共服務才是地方政府的主要工作。白廟鄉作為貧困鄉鎮，公共服務水平低下。例如：干線公路附近鄉鎮農電改造早已完成，有的還進行了二期、三期的改造，而白廟鄉95％的村農電一期改造都沒有進行。干線公路附近的鄉鎮已經完成了村村通工程，而白廟鄉11個村委會，至今只有鄉政府所在地的一個村硬化了道路。2011年，白廟鄉低保覆蓋率只有8％，農村養老保險尚未推行，農民致富無門，成了被遺忘的鄉鎮。顯然，如何利用政府公務費開支明細公示制度創新所產生的效應，在近幾年內爭取上級政府更多的資金，來改善當地的公共服務水平，為農民尋找更多的致富門路，協調與推動當地經濟發展，已經成為白廟鄉面臨的新挑戰。

從外部環境來看，白廟鄉的制度創新，在巴州區、巴中市產生了強烈的震撼，使其上級領導和其他鄉鎮感到即將面臨的嚴峻挑戰，并不約而同地有了危機感。有專家在點評“全裸鄉政府”時曾十分形象地稱，白廟鄉政府“全裸”，就像一塊小石頭投進了國家政務信息公開的巨湖，有助于由小變大，由點到面，推動整個中國的民主政治建設。其實，這只是問題的一個方面。另一個方面是，這種顛覆了中國官場潛規則、嚴格約束主要領導干部權力、斷了那些想多吃多占的人財源來路的透明政府建設，也惹惱了一些干部。在這些干部看來，白廟鄉的制度創新是“另類”和“沒事找事”。尤其是該鄉的上級巴州區領導，面臨著要對這種創新表態的“難題”。要說支持吧，他們既沒有充分的思想準備，也不樂見自己的權力受到嚴格的監督和限制；但是要表態反對，則不僅與黨中央對地方各級人民政府提出的財務公開急切要求，和基層人民群眾翹首期盼的民生大事相悖，而且也是逆民主化的潮流而動，會受到輿論的批評和譴責。所以，最好的態度就是沉默。

早在2010年6月，自廟鄉制度創新剛剛進行了半年，鄉黨委書記就在互聯網上受到了集中的攻擊和謾罵。此后，巴州區有領導在干部會議上對白廟鄉的做法公開提出批評，并聲稱互聯網上的攻擊不是個人行為，而是組織行為。2011年11月，白廟鄉主要領導與筆者談及此事時，仍難過、哽咽得說不下去。

白廟鄉最后的政治妥協

這樣一種為白廟鄉人民廣泛認可，而被當地某些領導干部視為“另類”“多事和沒事找事”的制度創新，充分顯示出目前我國地方黨委、政府中某些官員的所思所想與人民的期望之間的巨大差距。

白廟鄉制度創新之所以在這樣的環境下還可以持續2年之久，不能不提到中國目前干部管理體制的影響力。在中國，黨政一把手被賦予了很大的權力，當掌握這種權力的主要領導是一位改革者時，就會為當地持續的制度創新創造出較為寬松環境。白廟鄉制度創新就遇到了這樣的機遇。時任巴中市委書記的李仲斌，早在成都市新都區工作時，就因鄉鎮黨委書記的“公推直選”改革而著名。他對白廟鄉的創新之舉給予了充分的肯定。在“一把手”威嚴的保護下，白廟鄉經歷了一段“有驚無險”的創新之旅。但是，隨著李仲斌2011年調任四川省司法廳廳長后，白廟鄉才開始真正體會到創新外部環境的艱難不易。這時甚至有領導直斥白廟鄉：“你以為現在還是李仲斌當市委書記的時候嗎?”這真實反映了我們體制上的一個悖論：一方面改革需要具有創新精神、手中又握有權力的領導者來推動，另一方面，完全依賴權力高度集中的領導者的推動，又有可能使改革走入死胡同，人走茶涼，人走政息。

其實，這樣的擔憂筆者在調查時就已經感受到了。當我們與白廟鄉九村、十村的農民代表座談時，他們一方面對鄉黨委政府建設透明、公開政府的努力十分贊賞，表示這是一個負責任的政府應該做的；但另一方面也對這樣做了之后，會不會得罪上級領導和有關部門，會不會因此影響到上級對白廟鄉的財力支持和公共服務提供，表示十分擔憂。同時，農民還表示，僅僅一個貧困的白廟鄉這樣做是遠遠不夠的。如果只有白廟鄉實行公務費支出明細公示制度，而其他鄉鎮和上級黨委、政府的公務費支出仍舊既不公開也不透明，還是起不到對干部的監督和約束作用，也不會對改變中國整體政府行為產生什么作用。

就是白廟鄉的干部，在這種嚴酷的外部環境壓力下，也不得不做出某種妥協，以求改善與上級領導的關系和此項改革的生存和發展。白廟鄉現在已經大幅度減少了接受媒體采訪的次數，即使接受采訪也刻意回避他們在改革創新中遇到的困難，放棄了參加第六屆中國政府創新獎的陳述和答辯機會，同時也放棄本可以獲得的第六屆中國政府創新獎提名獎。白廟鄉已經把主要精力放在上級黨委和政府更加重視的招商引資等工作上，少談或者不談自己的制度創新。但問題是，這樣的低調和妥協可否導致白廟鄉制度創新的“茍延殘喘”?某些視白廟創新為“另類”的領導就真的會在這樣的妥協和低調下，放白廟一馬?在筆者看來，白廟鄉的這種無奈選擇，其實折射出了當地日益惡化的政府制度創新環境，顯示出我國在建設透明政府方面還有很長的路要走。

筆者認為，就像1998年四川省遂寧市市中區步云鄉的鄉長直接選舉一樣，雖然至今仍沒有廣泛推行，但是誰也不能否定當年步云鄉直選對推動中國基層民主的意義。也許白廟鄉的制度創新不會在近幾年得到推廣，但其意義遠遠超出了白廟鄉本身。它真正的重大意義在于，開創了中國徹底透明政府的先河。這是一件有里程碑意義的事件。