我對縣鄉社區工作的幾點意見

第一，我國縣鄉社區建設工作，是與地方政府的職能轉變分不開的。我國農村社區建設，鄉鎮政府至關重要。但是我國地方政府內部門的設置，是原來計劃經濟體制留下的遺產。公共服務的職能在政府內部被各個不同部門所割裂，造成相互扯皮、人浮于事，因此，地方政府職能轉變尤為重要。

我在廣東省云安縣看到，他們整合鄉鎮行政資源，把原來的各種機構歸類整合為黨政辦公室、宜居辦公室、農經辦公室、綜治信訪維穩中心、社會事務服務中心5個大部(詳見《村委主任》雜志2011年第2期《廣東省云安縣農村綜合改革的啟示》)。這項改革最大的作用就是理順了職能，破除了部門利益，提高了行政效率，大大地減少了行政成本。

發達國家在社區建設方面有很多經驗，值得我們借鑒。我在美國考察過那里的社區建設。一般來說，美國的社區建設經驗是：地方政府有明確的責任，就是為社區建設提供政策和運作法規、資金，監督和考核由非營利機構運行。社區管委會有很大的發言權，他們是社區的實際運作者和管理者。社區管委會屬于民間性質，由居民直接選舉產生。管委會向地方政府申請資金，制訂工作計劃，處理居民的意見，監督資金的使用。社區活動產生的利潤不能分配給個人，只能用于社區服務。社區實行自我管理、自我監督。非營利性社團組織承擔具體的社區服務項目，在不同領域內進行養老、助殘、扶幼、濟貧、環保、教育、衛生、治安、娛樂、休閑等項目。他們與社區管理委員會是密切的合作關系，是社區建設的中流砥柱。社區居民在很大程度上是通過非營利性社團組織來參與社區活動的，也就是我們通常所說的志愿者活動。社區建設資金主要來自3個方面：政府撥款，服務項目收費，自建項目租金。

如果這樣來看待社區工作，那么我國地方政府為社區建設服務意味著要制定社區發展的政策和運作法規，提供財政支持，監督和考核則由非營利機構運行，這樣地方政府由承擔社會發展的無限責任，向有限責任轉變。

第二，社區工作的關鍵是社會組織的成長發育。社區中的非營利性組織和社會組織，是社區建設中不可或缺的力量。其重要性體現在2個方面：一方面是這些組織是社區建設具體項目的承擔者，地方政府對社區的投入，社區管理委員會工作計劃的實施和落實，都離不開他們。另一方面，他們是社區居民參與社區建設的載體，居民通過他們把自己的意見反映上去，所以他們也在很大程度上成了居民的代表。在社區中，單個居民與社區管委會和政府相比，處于絕對的劣勢地位，而組織起來的居民，由非營利性社會組織代表的居民，才能和社區管委會與政府處于平等的地位。在這種基礎上的對話，才是對等、有效的。

第三，要使農民關心和參與農村社區建設，就要和他們的切身利益密切相關。農民的核心利益，是我國農村社區工作所要關注的問題。那么，現在農民最關心什么問題呢?這在不同地區具體情況有所不同。在中部和西部省份的農村，農民最關心的是致富問題。那么，我們社區工作就要圍繞這個農民最關心的問題開展。要想辦法幫助希望外出務工的農民解決信息傳遞問題，還要想辦法為他們外出務工經商提供培訓。對于仍舊在家鄉的農民，對孩子要解決好教育問題和留守孩子的關懷問題，對仍舊有勞動能力的婦女和老人，通過土地流轉，幫助他們在家鄉找到可以掙錢的工作，以及保護好環境等。對于東部發達地區的農村，社區工作則要更注重財產權的保護，農民權益的維護等。社區建設只有真正反映了農民的要求，農民得到了實惠，才會有更多農民關心、參與，實現可持續發展。

第四，社區工作要有一套工作流程，通過流程來實現農民的參與、政務公開和民主監督。社區建設除了需要地方政府的政策和法規、社會組織的積極參與外，有一套行之有效的工作流程很重要。沒有大家遵守的辦事程序，任何社區工作都難以開展。重慶開縣麻柳鄉的“八步工作法”(詳見《村委主任》雜志2010年第7期《從修路事件看基層制度創新的艱難》)、廣東云安縣“十步工作法”，是基層干部和農民在社區建設實踐中創造出來的寶貴經驗，值得各地借鑒。

重慶開縣的麻柳鄉從2000年開始，對該鄉和村里需要辦的公共事情，都按照“八步工作法”的程序來決策和實施。第一步：深入調查收集民意(弄清大多數村民需要辦什么)；第二步：召開會議初定方案(召開黨員干部和村民代表會議，初步討論具體怎么辦)；第三步：宣傳發動統一思想和認識；第四步：民主討論確定方案(多次召開黨員干部和村民代表會議，在初步方案的基礎上，根據村民的意見修正完善，形成最終方案；并在會上推選工程建設領導小組人選，普通村民必須達到50％以上，這避免干部財務上拎不清；成立村民財務管理委員會，所有錢物均由村民代表管理，村組干部管事不管錢)；第五步：戶戶簽字進行公決(贊同的達到85％，才予以實施，否則暫緩)；第六步：分解工程落實到戶；第七步：各村民小組組織實施；第八步：竣工張榜公布(由村民財務管理委員會清算財務)。這八步中，最關鍵的是兩步：全民公決；干部管事、村民管錢。

云安縣的村級農村社區服務合作社的具體決策運行機制“十步工作法”與“八步工作法”有異曲同工之妙。這十步是指：一、梳理確定議題；二、制定初步方案；三、征求社員意見；四、社員投票表決；五、公示表決結果；六、分流三站實施；七、定期開展研判；八、民主評議監督；九、組織績效評價；十、事結公布結果。

第五，農村社區建設要圍繞著土地問題展開。我國30年農村改革開放發展的實踐告訴我們，農民權利是個體系。它至少應由經濟收益權、社會管理權、社會福利權等構成。同時，農民權利體系的構筑必須建立在農民財產權的基礎上。

對農民來說，他們最主要的財產就是土地。如果農民的土地可以被政府或者其他社會集團隨意調整、侵占、剝奪的時候，農民的權利是很難實現的。

現在，不少地方政府在土地的管理方面，進行了制度創新。廣東省云安縣就將該縣8個鄉鎮進行了主體功能區劃分，按照不同定位，劃為3類：優先發展區(優先區)、重點發展區(重點區)和發展與保護并重示范區(示范區)。縣城所在地六都鎮被劃為優先區，是云安打造工業新城的主要載體；鎮安鎮和石城鎮為重點區，既發展工業，也發展特色農業；而其余5個鎮都被列為示范區，以生態保護為主體功能。主體功能區劃分的背后，是云安縣對生態環境的精心呵護。不同的定位，扭轉了各鎮在發展中都向GDP看齊的局面。主體功能區劃分強調要以功能定位為核心，明確了各鎮該干什么，不該干什么，并用一個體系予以保障。這種劃分要達到的目的，就是不以GDP大小論英雄，而只以功能發揮好壞論成敗。循環經濟工業園的面積雖然僅占云安縣的1，09％，2009年卻為云安貢獻了59，2％的工業增加值和80，57％的稅收，2010年稅收比重達到90％。

農村社區建設需要將關注的目光聚集在農村土地問題上，社區組織要與地方政府協調合作，為農村的土地流轉創造條件，增加農民的財產性收入，保護農民的土地財產權。

第六，對于那些經濟條件比較好的鄉村，需要把對鄉鎮財政預算的審查、批準和監督，納入社區建設的范圍，為農民創造更多的參與渠道。鄉鎮政府的財政預算，關系到農村社區的千家萬戶。如何將這些收入管好、用好，與農民和社會組織的切身利益息息相關。從我國東部省份一些地方的試點經驗來看，這既是制約政府及政府官員合理使用公共財政資金的有效手段，也是基層民眾參與地方政府治理的有效渠道，更是我國實現地方治理“善治”的有效途徑，可以實現雙贏或多贏的局面。我從2006年至今，先后對浙江溫嶺市實施的“民主懇談”和公共預算的民主懇談，進行過多達7次的調查和訪問。溫嶺市現在對于公共預算的民主懇談，已經從最初的幾個鄉鎮，發展到2011年對全市所有鄉鎮和市屬局委，全部開展公共預算的民主懇談。這樣做，使政府的運作徹底地公開了，增加了民眾對政府的信任，財政運作更加規范、有序、透明，整個政府治理水平邁上了新臺階。