專(zhuān)題：幼兒園辦園成本透視

一、研究思路及設(shè)計(jì)

2011年初，我們受省教育廳基教處的委托，對(duì)我省幼兒園辦園成本進(jìn)行了初步的分類(lèi)測(cè)算，為編制《安徽省學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃（2011-2013年）》提供決策參考。隨后我們意識(shí)到，對(duì)辦園成本的精確測(cè)算是學(xué)前教育政策制定的前提，也能為各類(lèi)幼兒園的良性發(fā)展提供參照。據(jù)此，我們申報(bào)了安徽省教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目，以課題的形式繼續(xù)開(kāi)展深入的研究。目前我們完成了對(duì)全省幼兒園辦園成本的抽樣調(diào)查，本文專(zhuān)門(mén)分析城市幼兒園的辦園成本。

我們的調(diào)研一般由當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T(mén)協(xié)助，選定有代表性的各級(jí)各類(lèi)幼兒園（政府教育部門(mén)辦、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位辦、民辦，城區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)）不少于10所，包括填寫(xiě)調(diào)查表和現(xiàn)場(chǎng)座談會(huì)兩個(gè)環(huán)節(jié)。在現(xiàn)場(chǎng)座談會(huì)前一周，向幼兒園發(fā)放調(diào)查表（含詳細(xì)的填表說(shuō)明及現(xiàn)場(chǎng)座談提綱）。在座談會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，收取調(diào)研表，就數(shù)據(jù)進(jìn)行必要的問(wèn)詢，并對(duì)辦園成本問(wèn)題展開(kāi)討論。本文的調(diào)查樣本為省會(huì)合肥市某區(qū)，以期反映省內(nèi)較發(fā)達(dá)城市辦園成本的概況。

二、政策背景

自國(guó)務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)十條”）頒布以來(lái)，安徽省及各市縣都相繼制定了學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，學(xué)前教育發(fā)展的政策背景有較大的變化。幼兒園經(jīng)費(fèi)來(lái)源在一定程度上決定了辦園支出，因此首先對(duì)有關(guān)幼兒園經(jīng)費(fèi)的政策做一簡(jiǎn)單梳理。

（一）收費(fèi)政策

根據(jù)安徽省和合肥市的文件，公辦幼兒園（含機(jī)關(guān)企事業(yè)辦園）保教費(fèi)上限標(biāo)準(zhǔn)為：省一類(lèi)幼兒園每生每學(xué)期2000元；市一類(lèi)幼兒園每生每學(xué)期1800元。普通公辦幼兒園每生每學(xué)期最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)100元，最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)1400元。民辦幼兒園（持有民辦學(xué)校辦學(xué)許可證）的保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由幼兒園根據(jù)辦園成本合理制定后報(bào)所屬物價(jià)部門(mén)審核備案并公示。[1]

（二）獎(jiǎng)補(bǔ)政策

根據(jù)合肥市的相關(guān)規(guī)定，“市和縣（區(qū)）財(cái)政均設(shè)立學(xué)前教育專(zhuān)項(xiàng)資金，并隨財(cái)力增加逐年加大額度”[2]，2010-2012年市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金分別為500萬(wàn)、2000萬(wàn)、5000萬(wàn)。市級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金明確建設(shè)類(lèi)、補(bǔ)貼類(lèi)、資助類(lèi)三類(lèi)范圍，對(duì)按公辦園管理和收費(fèi)的國(guó)有企事業(yè)辦園每生每學(xué)年市、區(qū)財(cái)政分別給予1000元、400元的生均補(bǔ)貼。[3]

對(duì)于民辦園，全面啟動(dòng)了普惠性民辦園認(rèn)定和管理工作。2011年市級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金給予普惠園創(chuàng)園補(bǔ)貼（每園20-30萬(wàn)）和生均補(bǔ)貼（每生每學(xué)年市級(jí)1000元、區(qū)級(jí)400元）。

正式啟動(dòng)了學(xué)前教育資助工作，每學(xué)期資助特殊困難家庭兒童一次，資助標(biāo)準(zhǔn)為市財(cái)政按照每生每學(xué)年給予2000元資助，同時(shí)區(qū)財(cái)政配套800元。[4]

（三）政策要點(diǎn)

從經(jīng)費(fèi)來(lái)源來(lái)看，所有公辦園（含機(jī)關(guān)企事業(yè)辦園）收費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)，政府教育部門(mén)主辦的公辦園經(jīng)費(fèi)不足部分完全由政府財(cái)政投入；機(jī)關(guān)企事業(yè)主辦的公辦園目前可享受政府生均獎(jiǎng)補(bǔ)資金（市區(qū)兩級(jí)每生每年1400元）以及由本單位投入彌補(bǔ)不足部分。民辦園自定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)報(bào)物價(jià)部門(mén)審核備案并公示，但申請(qǐng)為普惠性民辦園收費(fèi)則實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，同時(shí)可享受政府生均獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

三、成本分析

通過(guò)對(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)的整理，我們選取了7所有代表性幼兒園的2011年數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，它們分別代表了政府辦園、機(jī)關(guān)企事業(yè)辦園及民辦園。

（一）關(guān)于收支平衡

從數(shù)據(jù)來(lái)看，收不抵支的幼兒園有3所，其他3所幼兒園略有盈余，其中1所民辦幼兒園盈余巨大。需要說(shuō)明的是，這是將當(dāng)年大型設(shè)備添置及維修的費(fèi)用經(jīng)固定資產(chǎn)折舊后的修正數(shù)據(jù)，從幼兒園提供的收支表來(lái)看，民辦2當(dāng)年也是收不抵支。并且，可以明顯的看出，民辦2的教師年均工資是很低的。

從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)分析，可用“慘淡經(jīng)營(yíng)”甚至“入不敷出”來(lái)形容辦園者的艱辛與堅(jiān)守。這一方面反映了目前幼兒園發(fā)展中確實(shí)存在的困難，以現(xiàn)有的機(jī)制和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以滿足幼兒園的可持續(xù)發(fā)展。但另一方面，我們也清楚地認(rèn)識(shí)到，“入不敷出”的幼兒園是不可能維持下去的。所以，公辦性質(zhì)的幼兒園，其差額部分必然是由政府或其單位彌補(bǔ)的。民辦園的差額可能是由于新辦園前期的投入過(guò)大，實(shí)現(xiàn)“順差”需要一定的周期，也可能由于當(dāng)年有較大的設(shè)備添置或維修，或者生源因某種原因驟減等。

（二）關(guān)于收費(fèi)與撥款

從辦園經(jīng)費(fèi)來(lái)源來(lái)看，包括財(cái)政撥款和收費(fèi)兩部分，前者只有政府教育部門(mén)主辦的幼兒園（鎮(zhèn)辦6、公辦7）才能享受。財(cái)政撥款主要是用于編制內(nèi)教師的工資福利。從收費(fèi)來(lái)看，公辦園完全實(shí)行政府定價(jià)，收費(fèi)基本未超過(guò)收費(fèi)上限（每生每年4000元），其中國(guó)企5、鎮(zhèn)辦6收費(fèi)較低。民辦園根據(jù)成本確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，2所幼兒園均超過(guò)公辦園收費(fèi)上限，民辦2達(dá)到每生每年8700元。

（三）關(guān)于人員支出

在辦園成本支出中，一般包括人員支出、公用支出、設(shè)備添置及維修支出以及租賃支出等。從表2可以看出，除了設(shè)備添置及維修外，多數(shù)幼兒園人員經(jīng)費(fèi)支出（教職員工工資福利等）占最大比例，一般在7成以上。從教師年均工資來(lái)看，多數(shù)達(dá)到或接近年均3萬(wàn)元，但民辦2低于2萬(wàn)元（月待遇1500元），鎮(zhèn)辦6甚至月工資待遇不足1千元。一般而言，人員經(jīng)費(fèi)支出涵蓋了工資福利社保等所有費(fèi)用，月待遇不足1500元是非常低的工資水準(zhǔn)。

（四）關(guān)于生均成本

本調(diào)查中最重要的數(shù)據(jù)是生均成本（參見(jiàn)表1），因?yàn)檫@是討論經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制的前提。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，不同類(lèi)型幼兒園的生均成本有顯著差距，基本都在年生均成本4000元以上，多數(shù)在6000元以上。

鑒于一直以來(lái)幼兒園辦園經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制不順，辦園經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到充裕的程度。在經(jīng)費(fèi)投入有限的前提下，多數(shù)幼兒園的公用經(jīng)費(fèi)支出、設(shè)備添置及維修都一再壓縮，特別是教師的工資待遇遠(yuǎn)未達(dá)到理想的境地，與專(zhuān)業(yè)的教師身份極不相稱(chēng)。因此，我們特別提出了“普惠模型”的概念。所謂“普惠模型”是指基于本園實(shí)際情況，保證幼兒園良性但不奢華運(yùn)作所構(gòu)建的一個(gè)模擬收支情況，這個(gè)模型特別應(yīng)考慮保證教師待遇不低、收費(fèi)不高、政府合理補(bǔ)貼。我們通過(guò)統(tǒng)計(jì)，編制了一個(gè)基于10個(gè)班規(guī)模的公辦幼兒園辦園模式，區(qū)分城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三種不同層次的“普惠模型”。在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，人員配備及經(jīng)費(fèi)、設(shè)備經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)支出等方面嚴(yán)格參照現(xiàn)有國(guó)家和本省文件，同時(shí)在總支出的基礎(chǔ)上預(yù)留了10%的發(fā)展資金。根據(jù)表3，三種不同層次的幼兒園年生均成本分別為8000、6500、5200元。民辦園可同等參照這個(gè)模型。

四、經(jīng)費(fèi)分擔(dān)構(gòu)想

（一）生均成本比較

根據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)者劉焱等人的描述，浙江省安吉縣2009年省一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)幼兒園生均成本分別為5970元、5130元、3500元。其中生均財(cái)政性投入分別占75.5%、58.4%和43.1%。[5]王彬?qū)V州市幼兒園2001年的調(diào)查，省一級(jí)、市一類(lèi)一級(jí)、市一類(lèi)二級(jí)年生均成本分別為7214、5181、5241元。[6]由于地域及年代的不同，兩者不好橫向比較，但可供參照。我們的調(diào)查結(jié)果與浙江省安吉縣較為接近，合肥作為中部省會(huì)城市，可與發(fā)達(dá)省份平均水平相比較。但我們構(gòu)建的“普惠模型”的標(biāo)準(zhǔn)則明顯高于安吉縣的標(biāo)準(zhǔn)，這是因?yàn)槲覀兿Ｍ淖冇變簣@經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘的現(xiàn)狀，但“普惠模型”決不是奢華運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)，只是一個(gè)滿足基本的良性運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）分擔(dān)主體

簡(jiǎn)單地說(shuō)，現(xiàn)階段學(xué)前教育屬于非義務(wù)教育，國(guó)家不能負(fù)擔(dān)完全成本，需由家長(zhǎng)分擔(dān)，即入園需交納保教費(fèi)用。公辦園成本負(fù)擔(dān)的主體基本上就是政府（單位）和家長(zhǎng)，政府（單位）多出一點(diǎn)，家長(zhǎng)就少出一點(diǎn)，反之亦然，就是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。民辦園如果沒(méi)有政府的資助，那就是完全由家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。除非存在非盈利性質(zhì)或慈善性質(zhì)的幼兒園，但目前這種性質(zhì)的幼兒園基本不存在。所以經(jīng)費(fèi)分擔(dān)實(shí)質(zhì)上只存在于公辦園，民辦園無(wú)所謂經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的問(wèn)題，除非政府對(duì)民辦園有政策或資金上的補(bǔ)貼。

（三）分擔(dān)比例

1.現(xiàn)有分擔(dān)比例。

根據(jù)表4，除鎮(zhèn)辦6，公辦7外，家長(zhǎng)對(duì)成本的分擔(dān)比例都在7成以上。如果舉辦者不能對(duì)成本進(jìn)行補(bǔ)貼，這個(gè)比例應(yīng)該都超過(guò)100%。之所以并不是全部由家長(zhǎng)分擔(dān)，一方面可能是某些企業(yè)園實(shí)際承擔(dān)了少量成本，另一方面可能是民辦園在辦園初期投入巨大，暫時(shí)還不能收回成本，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，全部成本肯定還是由家長(zhǎng)承擔(dān)的。

根據(jù)普惠模型的測(cè)算，三種層次幼兒園家長(zhǎng)分擔(dān)的比例都在一半以內(nèi)，這種比例是否合適，正是下文要討論的。

2.分擔(dān)依據(jù)。

就政府與家長(zhǎng)的分擔(dān)比例而言，基本的原則是以政府分擔(dān)為主，因?yàn)閷W(xué)前教育具有公益和普惠的性質(zhì)。

根據(jù)國(guó)際比較和我國(guó)實(shí)際情況，一般認(rèn)為家庭分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例不超過(guò)生均成本的35%。[7]我們按35%上限推算調(diào)研所涉公辦園及普惠模型，家庭每年所應(yīng)承擔(dān)的學(xué)前教育費(fèi)用和年均收費(fèi)見(jiàn)表5。根據(jù)這個(gè)測(cè)算，家庭每年承擔(dān)每生的保教費(fèi)用不超過(guò)3000元。還有一種依據(jù)就是家庭校內(nèi)教育支出占可支配收入的比例上限一般在10%左右[8]，2011年，合肥市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為22458.91元，按三口之家計(jì)算，因此學(xué)前教育支出不應(yīng)超過(guò)6738元。而根據(jù)表5的測(cè)算，遠(yuǎn)未達(dá)到這個(gè)數(shù)額。

當(dāng)然，這個(gè)分擔(dān)僅僅是就公辦園而言的，民辦園或沒(méi)有財(cái)政投入的單位辦園則不存在分擔(dān)的問(wèn)題，應(yīng)由家長(zhǎng)全額負(fù)擔(dān)成本。根據(jù)普惠模型的測(cè)算，每年家庭的負(fù)擔(dān)至少要在5000元以上，這接近或超過(guò)了6738元的家庭可承受上限。

（四）合理分擔(dān)構(gòu)想

1.成本分擔(dān)比例與本地居民收入。

根據(jù)“普惠模型”的成本測(cè)算，按公辦園35%的家庭分擔(dān)比例上限，這個(gè)支出在合肥市家庭可承受的范圍之內(nèi)。但民辦園或無(wú)財(cái)政投入的單位辦園完全由家庭承擔(dān)成本，則接近或超出了家庭可承受的范圍。

從合肥市城區(qū)現(xiàn)有的公辦園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看（每年2800-4000元），高于35%的家庭分擔(dān)比例，所以政府應(yīng)負(fù)擔(dān)更多的辦園成本，家庭年分擔(dān)學(xué)前教育費(fèi)用不應(yīng)超過(guò)3000元。

2.以政府分擔(dān)為主的思路。

解決這個(gè)問(wèn)題的主要思路就是擴(kuò)大公辦園和在公辦園就讀幼兒的比例，比例越大，家長(zhǎng)合理分擔(dān)的比例就越大。但不管怎樣，現(xiàn)階段在民辦園就讀的幼兒比例仍然不低，這部分家長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)相對(duì)沉重。所以，近期的目標(biāo)可暫不考慮家庭分擔(dān)成本35%的比例上限（參考3000元），僅將家長(zhǎng)分擔(dān)的學(xué)前教育費(fèi)用控制在家庭支出的合理范圍內(nèi)（參考6738元），確定民辦園的收費(fèi)上限。民辦園辦園成本缺額部分可由政府進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，即合肥市針對(duì)普惠性民辦園的獎(jiǎng)補(bǔ)政策。

政府應(yīng)該盡力提供普惠性的學(xué)前教育服務(wù)，我們?cè)O(shè)想在“三年行動(dòng)計(jì)劃”期間，應(yīng)達(dá)到6成以上；在中長(zhǎng)期規(guī)劃期限內(nèi)，應(yīng)達(dá)到8成以上。如果達(dá)到了這個(gè)目標(biāo)，可以說(shuō)基本實(shí)現(xiàn)了政府“?；尽钡哪繕?biāo)，學(xué)前教育也就具備了普惠性。政府提供的普惠性學(xué)前教育服務(wù)還需考慮合理布局，即根據(jù)就近入園的原則，保證普惠性幼兒園能輻射到城市，“應(yīng)保盡?！?。最終的目標(biāo)是使家庭分擔(dān)成本控制在35%以內(nèi)。

3.區(qū)別對(duì)待的家庭分擔(dān)機(jī)制。

我們的分析還忽視了一個(gè)很重要的因素，那就是家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)承受能力是有差異的。對(duì)一些家長(zhǎng)而言，即便很低的收費(fèi)也可能不堪重負(fù)；對(duì)另一些家長(zhǎng)而言，即便是最高的收費(fèi)也能承擔(dān)得起。所以政府如何充分利用好現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)，使最需要的人受益，這是解決經(jīng)費(fèi)分擔(dān)問(wèn)題要優(yōu)先考慮的。

政府財(cái)政投入的主要經(jīng)費(fèi)應(yīng)用于?；?，即那些中等收入水平的家庭應(yīng)得到普惠性的學(xué)前教育服務(wù)，少數(shù)困難家庭應(yīng)得到政府更多的資助或免費(fèi)的補(bǔ)償教育。但與此同時(shí)，對(duì)于一些高收入家庭的特殊的學(xué)前教育需求，也應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)的方式，允許一定數(shù)量的高收費(fèi)幼兒園的存在。

這樣就至少可區(qū)分兩種不同類(lèi)型的幼兒園，即普惠性幼兒園及非普惠性幼兒園，前者包括公辦園及經(jīng)政府認(rèn)定并提供資助的民辦園，還包括未接受政府資助但本身收費(fèi)低廉的民辦園，但這些民辦園應(yīng)是合法規(guī)范的；后者即是指自行確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)化運(yùn)作的高端民辦園。我們覺(jué)得未來(lái)還會(huì)出現(xiàn)一種由慈善組織或公益基金舉辦的非營(yíng)利性幼兒園，這種幼兒園提供免費(fèi)或接近免費(fèi)的學(xué)前教育服務(wù)，主要接受困難家庭或處境不利家庭的幼兒。政府應(yīng)在政策上允許，全社會(huì)也應(yīng)該營(yíng)造這樣的氛圍，鼓勵(lì)慈善資金進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域，這樣會(huì)使普惠性幼兒園的比例進(jìn)一步的擴(kuò)大。

綜上所述，我們的調(diào)查基本上代表了省內(nèi)較發(fā)達(dá)城市幼兒園的現(xiàn)狀。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，不同類(lèi)型幼兒園的生均成本有差距，年生均成本基本都在4000元以上，多數(shù)在6000元以上。我們還構(gòu)建了一個(gè)良性但不奢華運(yùn)作的“普惠模型”，生均成本分別在5000-8000元之間。政府應(yīng)分擔(dān)大部分成本，家庭分擔(dān)的比例可參考國(guó)際通行的分擔(dān)比例并結(jié)合本地家庭收入水平。我們認(rèn)為還應(yīng)該對(duì)不同收入家庭分擔(dān)學(xué)前教育成本區(qū)別對(duì)待，政府應(yīng)提供“?；尽钡膶W(xué)前教育，高收入家庭可自主選擇高收費(fèi)的學(xué)前教育，還應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)開(kāi)辦完全公益性質(zhì)的非營(yíng)利性幼兒園。

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