兩張關于陽光財政的考卷

兩張關于陽光財政的考卷顯示，全國31個省級政府無一及格，81個市級政府僅有7個及格。這說明，盡管我國的政府預算公開取得了很大進步，但財政透明度還處在很低水平。改進空間很大。

一位經常參加政府宴請的駐華使館官員曾這樣告訴記者，中國有著最好的酒店、最貴的食物和令他們“羨慕不已”的輕松記賬。

今年股市里有一個“真實的笑談”。3月26日，國務院召開第五次廉政工作會議提出“禁止用公款購買香煙、高檔酒和禮品”。第二天，白酒板塊全線重挫。中國的高檔酒被誰喝掉?“答案已經揭曉。”

財政預決算、“三公經費”，這些“政府辦了什么事、花了多少錢”的賬目要不要公開?

對此，2007年發布的《政府信息公開條例》明確了“陽光政府”的信息公開要求：“凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開。”

但條例自2008年5月1日正式施行以來，不愿公開、不敢公開、不屑公開現象普遍存在。

最近，上海財經大學和清華大學有關研究機構分別發布我國省級和市級政府“財政透明度”報告。這兩張關于陽光財政的考卷顯示，全國31個省級政府無一及格，81個市級政府僅有7個及格。這說明，盡管我國的政府預算公開取得了很大進步，但財政透明度還處在很低水平，改進空間很大。

不透明的地方財政

從2009年開始，上海財經大學教授蔣洪和他的團隊發布《中國省級財政透明度評估報告》，將我國大陸31個省、直轄市、自治區的財政透明度列了一個排行榜，這項工作已經4年了。

2012年各省份財政透明度報告顯示，湖北、黑龍江、內蒙古、新疆、海南、山東、廣西、河北、北京、甘肅財政透明度位于前10名。江蘇、廣東、上海、云南、浙江、陜西、湖南、福建、天津、四川則位列11到20名，其余省份則排名在后面。

但即使是得分最高的湖北省，按照百分制計算，也只有45.2分，這就意味著無一省份在財政透明度上得分及格。

從過去4年財政透明度報告來看，財政透明也只是在低水平的位置上原地踏步，看不到明顯的進步。例如，2009年平均得分為21.71分，2010年為21.87分，看起來進步了0.16分。蔣洪教授計算說，“按照每年進步0.16分，20年也到不了及格線。”

清華大學發布的《中國市級政府財政透明度研究》報告，則將研究主體定位在了比省級財政更為細化的市政府：據當前可獲得信息最近、最完整的2010年數據顯示，81個市政府，達到全國財政透明平均水平的僅43％。即使將平均水平作為及格線，多數市政府“不及格”；如果按照“60分及格”的標準，則僅有7個城市過線，及格率僅為8.6％。

其中，北京得分最高為6分，占滿分的75％；上海其次，為5.75分，占滿分的72％；此外，得分占滿分的比例超過60％(4.8分)的城市還有南陽、成都、宜昌、三亞、杭州；加總共7個城市，僅為81家城市的8.6％；若以80％為良好表現(6.4分)，則81個城市中無一達標。

除北京、上海、成都、杭州外，其余直轄市、省會城市、計劃單列市與其他地級市相比較，在財政透明度方面并無明顯優勢。

報告顯示，無論是省級政府還是市級政府，政府更愿意主動公開預算信息，而不是決算信息。對于預算外資金的相關情況，31個省級政府和81個市級政府無一主動公開。然而，已經實施了4年的《政府信息公開條例》規定，財政預算、決算報告是縣級以上人民政府應當主動公開的重點信息。

地方政府要學上市公司

兩張關于陽光財政的考卷，全國31個省市區無一及格，81個市級政府僅有7個及格。這個結果不能不說有些觸目驚心。

專家認為，目前影響財政透明的大環境大致有三方面問題：一是地方政府還沒有財政透明的覺悟；二是財政透明還缺乏強大的法律支持；三是對拒絕信息公開的責任者缺乏問責和懲治。

《中國市級政府財政透明度研究》課題組負責人俞喬表示，小農經濟時代的家族式管理是不愿意公開的主要原因，這可以便利管理者花錢和尋租。

在俞喬看來，中國已經成為世界第二大經濟體，如果還采用傳統經濟的治理機構，僅對上負責是行不通的。只有實現第一步財政公開，才有真正意義上的監督。“中國社會的民主化本質上是做好兩件事：第一是領導人的產生機制：怎么選出領導人、怎么監督領導人；第二就是公共財政的決策機制：政府怎么籌錢、怎么花錢、怎么管錢。腐敗得以產生一個重要原因是信息不對稱產生的逆向選擇和道德風險，提高財政透明度，對改善公共治理和防止腐敗具有決定性意義。”

俞喬認為，“地方政府要學上市公司”，81個城市就好比81家上市公司，因為政府本質上也是經濟單位，需要向所有利益相關者公開信息。但是現有的法律條文中并沒有“硬性”規定，只有2007年的一部《中華人民共和國政府信息公開條例》，但它的約束力還不高，需要逐步提高。這又涉及到誰來推動的問題，各地人大一定要起到作用，積極推動立法。

蔣洪教授表達了同樣的觀點，當財政不透明時，公眾對財政的知情權和監督權就只能靠偶然的“暴露”了——或者偶然撿到了一些票據，反映出一次公款旅游的事件；或者在網上偶然看到了政府的文件，才知道公款可以用來按摩。當然還有另一條監督的路子，這就是靠審計署審計。推進財政透明的基本手段應該靠法治。現行的《政府信息公開條例》應該更加完善，并上升為國家法律；同時抓緊修訂《預算法》，明確各級政府財政公開的責任。

“陽光財政，我盼得頭發已經白了。我們年年在進步，但進步實在太慢了。”蔣洪說。

“三公經費”面紗難揭

今年以來，中央部門的信息公開似乎邁出了“一大步”。截至5月，已經有92個中央部門公布了預算。然而，已公布預算中的住房保障支出和尚未公布的“預算外的三公經費”再次引發討論。

5月底，財政部部長謝旭人指出，2012年中央本級和各部門的“三公經費”預算、決算，將在全國人大常委會批準2011年中央決算后公開，行政經費支出情況也將一并公開。

即便如此，“看不見”、“看不懂”，依然是老百姓對于政府信息公開的主要感受。而對于政府而言，不公開要挨罵，公開后又要面對質疑。事實上，這是在公民知情權和監督權之下，對于政府消費是否合理的一次對制度建設的呼吁。

有評論指出，如果制度和標準付之闕如，只是把政府接受公民監督演繹成媒體和輿論一年一度的道德批判大會，甚至某些部門被指責得漏洞百出卻仍是一副能奈我何的姿態，則民眾的感受，無異于在一個金碧輝煌的酒店里難以找到適合方便的洗手間，一般的煎熬，一般的無奈。

全國人大常委會預算工作委員會主任高強曾指出，政府難以公開“三公”支出的原因在于基礎工作不到位。

一位地方審計官員的話更加犀利：“三公經費”的面紗相當難揭，原因至少有二。一是一些官員官本位思想和體制根深蒂固；二是“三公花費”確實有不少見不得光的“貓膩”。這其中很大的一部分阻力，源于已有的“獲利者”。

一位不愿意透露姓名的地方官員表示，公開難的原因在于，政府公布“三公經費”的出發點，到底是為了應對上邊政策的一種策略，還是真正對人民負責，真心實意地接受人民的監督制約。

去年各部門公布的“三公數據”，差異很大，由于沒有統一的標準和相應的解釋，許多數據令人費解。

湖北省統計局副局長葉青指出，“三公經費”的統計口徑不一致就難以有所比照。基于組織結構、人員構成等諸多因素，各部門公布的最終絕對數字的高低并不必然說明相關工作的優劣。缺乏權威部門把關，“自說白話”的數據難逃選擇性公開的命運。

“三公經費”的使用，是否有一個合理的范圍?匯信資本董事總經理葉翔認為，有些部門公務開支多，有些部門開支少，多的未必就不合理，少的未必就有理有據。因為部門有大小，人員數量也不同。同時，由于業務性質不同，按人均計算“支出標準”也不合理。

對此，葉翔建議，不同部門的公務消費比較，可借鑒解讀上市公司信息披露的方法劃定標準，最常用的就是同業比較。基于行業性質對各政府部門實行分類，把監管部門與其對應的行業標準比較，就能發現一些問題。比如，政府部門該類業務支出，“總不能超過該部門所在行業的平均水準”，而且其支出的增長，也應該低于整個行業的增長，即實行“業務分類橫比，行業內部縱比”。

俞喬表示，要做到真正的財政透明，不僅要公布最后的結果，還要公布公式和方法，接受人民監督。

除了這些具體的方式方法，四川省委常委、常務副省長魏宏表示，要狠抓“三公經費”的治理源頭。“應看到現有的‘三公’開支管理機制存在根本的制度性缺陷，這個缺陷就是‘三公’開支預算缺乏有效的監督，而這正是現有的預算制度的缺陷造成的。要解決這個問題，就需要把‘三公’經費的決定權和使用權分離。”

(本刊據《中國經濟周刊》、《華商報》等整理)