保障農民工權益制度創新的特點

我國保障農民工權益的制度創新，走過了一段不平凡的歷程。農民工政策從排斥、限制農民工，到認識、接納農民工，再到融合、同化農民工，幾經反復，幾經曲折，終于走上了符合社會主義市場經濟發展要求的、符合我國工業化和城鎮化發展需要的正確軌道。當然，目前保障農民工權益的制度還不夠完善，制度建設的道路上還有重重障礙需要克服。因此，認識過去一個時期我國保障農民工權益制度創新的特點，將會有助于更好地結合我國國情和不斷變化的實踐進一步推進制度創新。我國保障農民工權益制度創新的主要特點如下：

循序漸進，先易后難

我國的經濟與社會結構屬于二元型結構，在廣大的農村，有限的土地難以容納豐富的勞動力資源，而由于農村在資本、技術等生產要素上又極度匱乏，大量的農村勞動力無法形成現實生產力，因此他們需要尋找出路；城鎮則相反，資本、技術和管理資源豐富，經濟擴張潛力巨大，而勞動力則相對短缺。從生產要素集聚的一般規律來看，當然是向大中城市或新的增長極集聚，我國農村勞動力的流動屬于二者兼而有之。讓農村富余勞動力隨著經濟社會發展變化的需要先流動起來，這是時代發展的需要，是保障農民權益的基點，更是保障農民工權益的起點。

長期的二元分治，形成了人們的固定思維模式，實踐中也形成了相對穩固的管理模式，這些對農村富余勞動力的流動極為不利。隨著農民工在城鎮從業時間的延長和從業范圍的擴大，他們在城鎮從業所遇到的問題也逐漸暴露出來。首先暴露的問題是欠薪問題。為了保障農民工能及時拿到應得報酬，政府也建立了一些相應的制度，比如建設項目開工之前，必須保證工資支付，并設立專用賬戶管理，還實行欠薪黑名單制度等。其次是社會保障問題。伴隨著第一代農民工的成長，他們陸續結婚生育，子女教育問題逐步提上了日程，二元教育體制的藩籬逐步破除，農民工權益保障的制度創新逐步逼近了農民工的社會保障、落戶城鎮、乃至同等國民待遇。雖然每前進一步，難度就會增加一分，但是我們堅信只要不停步，終會達到目標。

自下而上，上下結合

農民工權益保障制度的創設，與其說執行國家政策，不如說是自下而上，上下結合。在我國農民工群體形成時間比較長、集聚比較多的深圳、浙江等地，在2002年就出臺了保障農民工權益的制度。如深圳受理的勞動爭議中，七成的勞資糾紛都是因拖欠農民工工資引起的，高發區集中在工程施工隊和民營企業。

針對這種情況，在2003年年初國務院辦公廳下發《關于做好農民進城務工就業管理與服務工作的通知》之后，全國范圍內保障農民工權益的制度創設出現了一個小高潮：2003年3月，《河南省勞動保障監察條例》開始實施；2003年3月，成都市制定實施《非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》；2003年4月，福州市作出規定，農民進城務工“零收費”；2003年4月，《山東省建筑勞務管理辦法（試行）》出臺，對農民工工資、勞動安全等作出了明確規定；2003年5月，江蘇、廣西宣布取消農村戶口，實行新的戶籍管理制度；2003年5月，勞動和社會保障部要求地（市）級以上城市，1個月內開通“12333”勞動保障公益服務專用電話，面向社會提供政策解答、信息咨詢和有關查詢。一系列保障農民工權益的制度、條例紛紛出臺，這充分體現了上下結合的政策威力。一個保障農民工權益的“防護網”初步形成。

各自為政，逐步規范

在缺乏全國統一的保障農民工權益的制度體系，以及全國普遍存在地方保護主義的情況下，保障農民工權益的政策實踐，往往是各自為政。一般來說，農民工輸出集中地，保護農民工權益的呼聲較高，政策實踐與政府履責緊緊跟隨農民工遇到的實際問題；而農民工輸入集中地，面對農民工維權問題，則睜只眼閉只眼，推諉扯皮，只有勞資沖突引發社會穩定、形成突發性事件，出了人命、上升為刑事案件，或者出現了“民工荒”，影響到地方經濟發展了，才會想起來應該保護農民工權益。農民工的輸出、輸入地在保護農民工權益的問題上，出現了不同的想法，他們在地方利益博弈中，往往做出自身利益最大化的選擇。

比如，河南信陽市是勞務輸出大市，在維護農民工權益方面，表現出了極大的熱情和決心。信陽市有182萬外出務工人員，他們在全市214個鄉鎮全部建立了農民工工會聯合會，在河南省外設立了209個派出機構和60多個農民工維權中心。實踐證明，凡設立維權中心的地方，一般不再出現新的拖欠農民工工資問題，歷史舊賬清討成效也很顯著。

又如，珠三角地區從2006年1月1日起，農民工養老保險繳費由個人和企業雙方承擔，個人繳費8%，企業繳費8%。農民工參保滿一年，退保則退回繳費的11%。如果不夠一年，只能退回自己繳納的8%。其結果是每到春節前夕，這些地方就會出現農民工“退保潮”。這樣一來，企業繳納的養老保險金就會成為當地社保資金庫里的財富，農民工則不能直接受益。此前勞動和社會保障部也曾進行過相關的調查，結果顯示，僅有20%~30%的進城務工農民在一個單位工作滿3年。養老保險金不能隨農民工的轉移就業而隨之異地接續，顯然是保護了地方利益，損害了農民工的利益。后來退保比例有了進一步提高，直到2010年1月1日國家出臺并開始實施《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，才解決了這種利益博弈，這對千千萬萬外出務工人員來說，無疑是一個喜訊。

典型引路，示范帶動

農民工問題在我國是一個新問題。它既不同于國外城市化進程中農村人口向城市的轉移，也不同于我國改革開放之前農村勞動力的短暫流動，再加上不同地區所遇到的具體情況的差異，這就造成了在農民工維權的初期階段，各地有不同的做法，形成了不同典型。這些典型起到了很好的示范帶動作用，有效推動了保障農民工權益的制度建設。

在全國影響比較大的農民工維權典型，首推信陽的“雙向維權模式”。該模式是在農民工輸出地（源頭）建工會，該工會在務工輸入地派駐常駐機構，吸收務工地農民工入會，由農民工輸入地屬地管理。輸出地和輸入地兩家工會聯合互動，雙向為農民工維權。從2002年6月到2010年7月，雙向維權機制運行8年間，信陽各級工會參與解決農民工欠薪個案2932起，涉及金額2.3億多元，幫助解決農民工子女就學9.81萬名，幫助農民工簽訂和補簽勞動合同92.8萬份，協助處理農民工工傷事故及其他侵權案件1675起。

其他還有許多成功的農民工維權模式。如湖北南漳縣探索農民工“流動維權”模式，合肥市法律援助中心在實踐中創立獨特的為農民工維權討薪模式等。

各種農民工維權模式，在實踐中產生了良好的社會效果。2008年，廣州市司法局召開了24個城市法律援助機構參加的城際間農民工法律援助工作座談會，與大慶等5個城市簽訂了《城際間農民工法律援助異地協作協議》。2009年上半年，泛珠三角九省（區）省際工會組織相互協作，建立泛珠三角地區“省際農民工雙向維權工作機制”，簽訂了省際間農民工維權合作、農民工法律援助聯盟、省際間維護農民工合法權益媒體聯盟等六項協議書，全力打造泛珠三角九省（區）工會組織之間維權、法律援助、媒體聯動和勞務合作新平臺。幾乎同時，在鄭州市法律援助中心的積極倡議和組織下，全國36個城市的法律援助機構負責人及司法局領導，在《全國城際間農民工法律援助工作協作鄭州協議》上簽字。這標志著，今后，外出農民工遇到欠薪和其他法律糾紛可享受與本地相同的法律援助。

作者單位：中共河南省委黨校