淺談政府公共服務民營化存在的幾點問題

［摘 要］ 在西方“新公共管理”范式與思潮的影響下，20世紀90年代以來，我國政府開始在公共服務領域進行民營化探索。本文淺談政府公共服務民營化存在的問題。

［關鍵詞］ 公共服務； 民營化； 問題

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 13. 045

［中圖分類號］ D630 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1673 - 0194（2012）13- 0077- 01

公共服務民營化是指以政府為主導，以市場化和社會化為主體，以公眾滿意為標準，打破政府壟斷，引進競爭機制，構建政府、私營部門（非營利組織和私營企業）相互合作的公共服務體系。經過十余年的發展，一方面，我國政府公共服務民營化取得了一些積極的成效；另一方面，我們必須清醒地認識到，民營化是一種改善公共服務的方式，不能徹底解決政府公共服務中存在的所有問題。

１ 政府公共責任的缺失與創新動力不足

公共行政理論認為，政府是一種委托代理機構，它須對其委托人即社會公眾負責，確保社會公眾利益得到維護。一方面，公共服務民營化在一定程度上解決了政府公共服務效率不高、供給不足的問題；另一方面，政府在將公共服務委托給民營企業的同時衍生出責任推卸問題。在民營化改革進程中，部分政府更多地考慮解決財政困難，減少政府干預，卻對公共服務民營化后可能產生的外部不經濟問題估計不足，降低了政府在公共服務提供過程中的管控能力。然而，不論公共服務提供的方式如何改變，政府是納稅人的政府，公共服務的提供方式可以民營化，但政府的責任不可以民營化。此外，在筆者看來，政府作為權力與物質資源的壟斷者，在傳統的公共服務提供過程中，逐漸固化并形成了懶惰與動力機制不足的弊病，而這種消極的慣性思維在短期內難以改變。公共服務民營化的出現，恰好為某些不負責任的政府提供了轉嫁責任與風險的契機，政府內部運行受到外部環境的壓力減小，創新動力受到壓抑與阻滯。

２ 項目的階段性或者加總性導致資源浪費

如果一個大的公共服務項目被分成若干個小項目分包給私人經營者，那么他們根據自身利益最大化作出的生產決策很可能是不符合社會最優的。舉一個例子，如果改造一個飛機場會促使飛機正點到達率提高，那么每個飛機場的所有者改造飛機場的投資因為沒有考慮到其他飛機場而達不到帕累托最優。正如薩平頓和斯蒂格利茨在其設計的拍賣機制中論述的那樣：如果被拍賣的是復雜的技術，那么分包給各個生產者就很可能造成每個人各自收集有關自身業務的信息并進行生產，有關整體最重要的“全局信息”卻面臨著嚴重的供給不足。由于各生產者之間缺乏溝通與交流，彼此之間相互競爭，“以鄰為壑”，政府協調成本加大，社會資源有可能得不到最優配置，造成資源的浪費。

３ 社會公平與福利損失問題

在傳統公共服務的供給過程中，生產者與消費者之間是間接關系。公眾集體付費，政府集體供給，在排除腐敗與特權的情況下，一般不會存在差異。但在市場條件下，生產者以營利為目的，他會按照市場競爭法則去選擇有利于其獲利的服務項目。筆者認為造成該現象的原因有兩個方面：一是政府與企業之間存在信息不對稱問題，即使企業給公共產品定價過高，政府也可能認為合理；二是公共服務本身績效難以量化，效應產生不明顯，其中的隱患難以察覺。誠然，在公共服務民營化過程中，市場中公共服務產品提供者之間競爭增強，對于城市公交、供水、鐵路等見效慢、成本回收周期長的公共產品則會消極供給。比如供水公司民營化，水價上漲；教育民營化后，學費升高，很多人因為交不起學費而失去受教育的機會；城市公交公司民營化之后，在市場逐利性機制的影響下，企業往往選擇避開冷門線路，去開辟和維持熱門路線，這樣就會給市民出行帶來極大不便。表面上消費者選擇公共產品的余地加大了，但對于社會中的弱勢群體而言，公共服務的選擇空間并沒有變大，這樣就形成了社會公眾在享用公共服務產品上的“馬太效應”。

４ 腐敗和尋租問題

政府公共服務民營化不一定必然產生腐敗，但由于政府官員與企業之間合作的機會增多了，為滋生腐敗提供了條件。根據布坎南的公共選擇理論，政府也是“理性經濟人”，在市場經濟利益驅動與誘惑下，政府也會尋求自身利益的最大化，這一點與企業在本質上無根本差別。此外，作為消費者的社會公眾，由于在信息上處于被動地位，缺乏必要的監督渠道，對政府與企業的監督處于“真空”地帶，容易出現“黑箱操作”。比如政府與私營公司在幕后達成協議，企業以較低價格及優惠政策取得某些服務經營權，政府官員則從中牟取私利，即傳統意義上的“官商勾結”。與此同時，政府承諾的優惠政策為企業尋租提供了便利條件。某些企業借助政府政策，以政府部門為保護傘，挖空心思去攫取壟斷利潤。久而久之，市場中的其他競爭主體因為缺乏價格與成本優勢無法與其抗衡，逐漸被迫退出公共服務供給市場。于是，新的私人壟斷就會產生，從而背離公共服務民營化的初衷，導致社會公眾利益的損失。

主要參考文獻

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