土地征收過程中若干法律問題的探討

引言

土地征收是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是國家為了社會公共利益，按照法律規定權限和程序，給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。土地是國家最重要可調控資源，地征收是城市化進程中保證國家公共設施和公益事業建設的一項重要措施。20世紀90年代以來，隨著交通、能源等基礎設施建設及城市化工業化快速推進，征地已成為新增建設用地主要來源。1998年和2004年修訂的《土地管理法》都對此進行了修正，但只是在總則中用“公共利益的需要”一詞進行了原則性規定，并沒有列舉或明確解釋具體的公共利益范圍。這樣過于原則性的規定使得政府裁量的自由度較大，不利于約束行政機關嚴格依法實施土地征收和征用。

土地征收目的合法性問題

在我國，土地征收制度就是國家為了公共利益需要，根據法律強制取得集體土地所有權和公民不負繳納義務的私有財產所有權，并給予正當補償的法律制度。但是在我國法律中，沒有對公共利益進行明確具體的規定，因此，實踐過程中經常出現土地征收權濫用的情況。

現行法律對公共利益的范圍規定不夠明確

目前，以公共利益為目的是世界各國土地征收的唯一正當理由，但如何準確界定“公共利益”范圍卻是各國（地區）土地征收制度建設中的主要難題之一，盡管各國認定公共利益不盡相同，但總的可分為兩種形式：一種是概括式，即有關土地征收的法律對社會公共利益范圍沒有明確限定，但可以通過其它法律對私人土地或財產給予充分保護。如法國人權宣言第17條規定，財產是神圣不可侵犯的權利。除非由于合法認定的公共需要的明顯要求，并且在事先公平補償的條件下，任何人的財產不能被剝奪。另一種是概括兼列舉式。如日本《土地征用法》以列舉式規定了允許征用或使用土地的35種公益事業項目，包括國家社會生活、生產和科學研究的基本公共利益等。

我國《憲法》和《土地管理法》都規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，但對“公共利益”的認定并沒有詳細規定，使得行政機關在執行有關法律時，權力很大，成為我國土地征收權濫用的重要原因之一。

我國缺少對征地目的審查機制

土地征收目的審查機制既包括土地征收申請及批準前有關部門對土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準后，被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的救濟機制，可以稱為事后審查。但在我國《土地管理法》中，只規定了土地征收必須經國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準，對被征收人認為土地征收目的不符合法律規定時的救濟機制卻沒有任何規定。為避免土地征收權濫用現象發生，保護被征地個人和集體的利益，必須健全征地審查機制，建立土地征收目的不合法時的救濟制度，應該嚴格執行《土地管理法》中的土地征收審批制度。

土地征收補償標準合理性問題

農用地是在新增建設用地的主要來源，但土地自古以來都是農民的生存保障和直接經濟基礎，所以征地補償標準是否合理直接影響農民今后生活質量，影響農民最基本生存權利，也易成為影響社會穩定的焦點問題。

征地補償缺少有效法律規定

征收耕地補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，其補償標準在《土地管理法》第四十七條中做了詳細規定，但土地價值是由土地用途、土地區位、農用地等級、產值、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平等許多因素決定，不能用被征用前3年平均年產值簡單地來衡量，況且農地產值有不確定性，收成有高有低。如果征地之前的三年內平均年產值較低的話，那么補償的倍數便失去了應有的意義。再者，征地補償的涵蓋范圍很小，且補償金額沒有按照農地轉非農用地的預期收益和土地的增值潛力來計算，屬于低價征收。

提高征地補償合理性的建議

在土地征收補償范圍上，我國可以擴充征地補償范圍，在對所有權進行補償的同時，增加土地用益物權補償；在對被征地個人或集體進行補償的同時，增加鄰接地損失補償；在對直接經濟利益補償的同時，增加間接可得利益損失補償，使與征地有關個人或集體的利益不受到侵害。

在征地補償標準方面，我國應該引用市場機制，將征地價格與市場價格掛鉤，按被征收土地市場價格對失去土地的農民進行補償，即將土地征收和使用過程中的增值收益在國家、集體和農民之間進行合理分配，保證農民取得足夠的土地增值收益，國家取得必要的增值稅收。當然政府可以根據地方市場條件與經濟發展水平，調整利益分配格局和比例，避免因地價差異而帶來征地補償新的不公平。

土地征收程序規范化問題

土地征用是政府行政行為，必須嚴格依照土地管理法律法規規定的權限和程序進行，遏止土地征收權濫用，為公民實體權利的實現提供有效制度性保障機制。目前，各國都對土地征收程序有著完善的規定，在土地征收程序中充分體現出現代行政程序的原則和要求：公開性、公正性與參與性。在我國，由于立法經驗不足和立法技術落后，土地征收程序規定得較為粗糙、簡單，與其他國家的規定相比，具有明顯的不科學性、不合理性。

有關土地征收程序的法規不夠完善

1、土地征收目的合法性審查沒有納入程序中

土地征收目的必須是為了公共利益需要才能征收土地，但在操作過程中土地征收目的卻受到了嚴重扭曲，淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視，一方面，我國對公共利益界定不夠明確；另一方面，公共利益在程序上沒有保障，審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，嚴重侵害了集體土地所有權和土地承包經營權。

2、缺少對行政機關的監督機制

在我國，行政機關既是土地征收決定者，亦是執行者，處于絕對優勢地位，必須嚴加監督，防止權力濫用，但我國現行土地立法并沒有規定監督機制。如在征地范圍決定權、征地審查權、賠償方案確定權等方面都只規定由行政機關自主決定，缺少對行政機關的必要監督，導致行政機關既當運動員又當裁判員，容易侵害集體和個人合法權益，帶來行政權力泛濫，破壞政府和人民關系，危害社會穩定和繁榮。

土地征收程序中對被征收者的保護不足

1、土地征收程序透明度和公示性不夠

在補償方案的確定上，是由政府自己核準并實施，實難保障征收程序的公示性，難以避免暗箱操作的發生，更難以保障被征收者利益獲得公正的保護。

2、被征收者缺乏表達自己意見的機會

《土地管理法》第四十八條規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。既然征地補償方案已經確定，被征地者在征收目的性、征收范圍等方面都沒有機會表達自己的意見，一直處于被動局面，其意見在整個征地過程中顯得微乎其微。

3、對被征地者的救濟措施規定不足

根據《土地管理法》及其《實施條例》規定，被征地者在征地范圍、補償標準等方面存在的爭議，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成，由批準征地的人民政府裁決，并沒有規定其向司法機關獲得救濟的權利，這樣的救濟措施是遠遠不夠的。對于土地征收出現爭議時的行政和司法救濟措施，現行立法缺乏明確規定。

完善我國土地征收程序的建議

針對當前我國土地征收程序所存在的問題，筆者認為應借鑒各國先進做法，并結合本國實際，重點是在其具體規定和實質內容上加以改革、完善，構建一個科學、合理的土地征收程序，以保障土地征收的公平正義。

1、保證征地過程的公開性

需用地人向政府有關部門提出征地申請的同時，應就征地的目的、條件、補償等方面作出詳細說明，并舉行征地條件聽證會和補償安置聽證會以征求土地權利人意見，雙方進行充分協商以達成協議。行政主體應促使雙方達成協議，如果達不成協議，則由行政主體進行裁決，從而保障土地權利人充分參與到征地過程之中，實現其合法權益。

政府有關部門根據有關法律規定，審查用地申請進行是否符合公共利益，一旦符合即可以結合其他因素，作出是否批準土地征收的決定。土地征收的申請被批準以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環節對保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要。

2、保證被征地者的訴訟權利

政府有關部門應將決定征收土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議，可以向政府有關部門提出復議或者申訴，對復議或者申訴不服，可以向人民法院提起訴訟，或者直接向人民法院提起訴訟。這樣既有利于對行政機關行使權力進行監督，加強對其約束，防止征收權濫用，同時也為被征收者提供了有力救濟途徑，切實維護其合法權益。

3、保證征地補償的公平性

征收者與被征收者對征地的補償標準等問題進行談判、協商，由政府和農戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案，意見不一時，由批準征收土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協商，實現各方利益的最大化和平衡化。

4、保證土地征收雙方利益的實現

如果雙方達成協議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地所有權。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理補償，又有利于需用地人早日獲得土地所有權，實現雙方利益，避免糾紛，維護交易安全。

結語

綜上所述，建立科學合理的土地征收制度在土地征收方面起著重要作用。但當前我國土地征收制度尚存在不少缺陷，迫切需要進行改革、完善，以構建嚴格、周密的土地征收制度。

隨著我國經濟和社會的發展，立法經驗的豐富和立法技術的進步，必將構建出一個科學、合理的土地征收制度，以實現各方利益平衡，更好地促進經濟和社會的持續有效和諧發展。

（作者單位：中原油田對外關系處）