涉法涉訴信訪與司法權(quán)威

信訪制度作為最基本的民意表達(dá)制度、作為公民政治參與的一種特殊形式，歷來(lái)是黨和政府密切聯(lián)系人民群眾的重要橋梁和紐帶。信訪制度在很大程度上就是一個(gè)公民或組織向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)表達(dá)自己利益訴求，監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)工作并希望被采納的過(guò)程，是緩解社會(huì)矛盾的緩沖器。作為一種信息溝通渠道，信訪制度具有其他制度不可替代的民意表達(dá)、權(quán)力監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定等作用，其本質(zhì)就是公民的政治參與。“從建國(guó)至今，它對(duì)于發(fā)揚(yáng)民主、了解社情民意、維護(hù)公民合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)和諧方面具有重要意義。“但是，改革開(kāi)放以來(lái)，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立和發(fā)展， 社會(huì)各種利益關(guān)系出現(xiàn)了許多新問(wèn)題、新矛盾，公民信訪方式和心態(tài)隨之呈現(xiàn)出多元化的非理性趨勢(shì)。部分涉法涉訴類案件的當(dāng)事人寧愿選擇信訪方式而不愿選擇司法訴訟渠道解決其訴求，涉法涉訴信“訪”不信“法”的現(xiàn)象比較突出，特別是赴省進(jìn)京越級(jí)上訪事件不斷發(fā)生，凸顯了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)信訪制度體系和法治環(huán)境面臨的困境。

公民涉法涉訴信“訪”不信“法”問(wèn)題的弊端與原因

公民涉法涉訴信“訪”不信“法”問(wèn)題的弊端

1、涉法涉訴類信訪增多，扭曲和異化了信訪制度功能

根據(jù)國(guó)家信訪統(tǒng)計(jì)信息看，“當(dāng)前公民涉法涉訴類信訪占全國(guó)信訪總量的比例仍然較高，進(jìn)京訪、重復(fù)訪仍然偏多，”由于涉法涉訴類信訪關(guān)系到基層群眾的切身利益， 又涉及到地方政府的行政行為和司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法效果，影響面大，稍有不慎，將“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，直接影響到社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。因此，涉法涉訴類信訪問(wèn)題已經(jīng)成為基層群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、社會(huì)矛盾糾紛的焦點(diǎn)和司法工作的難點(diǎn)。但是，當(dāng)事群眾繞開(kāi)司法訴訟這一權(quán)利救濟(jì)的法定渠道， 一味尋求信訪渠道解決問(wèn)題， 賦予了信訪制度謀求矛盾糾紛解決和實(shí)體權(quán)利救濟(jì)的超強(qiáng)功能， 其本身具有的密切聯(lián)系群眾和反映社情民意的本體功能已被弱化， 導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的“信訪”已非1995年國(guó)家制定的《信訪條例》所界定的信訪，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國(guó)家各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)本身的職能權(quán)限，最終將社會(huì)主義信訪制度的功能扭曲和異化，使信訪制度成為超越了司法的矛盾糾紛解決機(jī)制和公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

2、損害了司法的權(quán)威性，浪費(fèi)了司法資源

涉法涉訴類信訪問(wèn)題的大量出現(xiàn)和增多， 一方面顯示了公眾對(duì)司法公正的極度期盼；另一方面，涉法涉訴類越級(jí)進(jìn)京訪、群體訪的日益增多也與和諧社會(huì)的構(gòu)建形成沖突，損害了司法的權(quán)威。不能否認(rèn)，少數(shù)涉法涉訴類信訪事件是由于部分地方司法機(jī)關(guān)人員執(zhí)法不公造成的（比如冤假錯(cuò)案），但有相當(dāng)多的則是因?yàn)樵V訟敗訴或者對(duì)國(guó)家法律法規(guī)誤解造成的。當(dāng)事人為了挽回官司，尋求所謂理想中的“公平正義”，繞開(kāi)了司法訴訟程序的權(quán)利救濟(jì)途徑，將問(wèn)題的解決寄托在信訪渠道，損害了法律的獨(dú)立性和權(quán)威性，浪費(fèi)了國(guó)家的司法資源，與依法治國(guó)方略格格不入。

3、非理性的信訪心理，使信訪方式陷入惡性循環(huán)

就一個(gè)社會(huì)整體而言， 公民選擇行為的心理應(yīng)當(dāng)是理性的，信訪也不例外，對(duì)信訪方式的選擇也應(yīng)當(dāng)趨于理性。1982年《憲法》頒布實(shí)施之前的信訪， 主要是當(dāng)事人反映個(gè)人政治待遇和歷史評(píng)定問(wèn)題，屬于“文革”之后的政治秩序回歸，方式主要是郵寄信件，比較理性客觀。自1982年《憲法》頒布實(shí)施以來(lái)，公民民主和訴求的意識(shí)逐步增強(qiáng)，凡涉及個(gè)體切身利益，訴求愿望便異常強(qiáng)烈。近年來(lái)，公民涉法涉訴類信訪的方式和心態(tài)也呈現(xiàn)出非理性趨勢(shì)， 群訪、越級(jí)訪增多，不少當(dāng)事人甚至認(rèn)為鬧得越厲害越能引起領(lǐng)導(dǎo)重視，問(wèn)題越容易得到解決，持有“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的非理性心態(tài)，使當(dāng)前的信訪形勢(shì)日趨嚴(yán)峻， 也從客觀上導(dǎo)致公民涉法涉訴類信訪方式的選擇陷入了惡性循環(huán)， 即“ 信政府不信法院” 、“信上級(jí)（官員）不信下級(jí)（官員）” 、“會(huì)哭的孩子有奶吃” 等諸多不正常現(xiàn)象，引發(fā)了新的社會(huì)矛盾，造成了新的社會(huì)不穩(wěn)定。

公民信“訪”不信“法”問(wèn)題產(chǎn)生的原因

1、“人治”模式和公民的“包青天”情結(jié)助長(zhǎng)了信訪情緒

從我國(guó)信訪制度演變的歷史看，無(wú)論是古代的“攔轎喊冤”，近代的“上書請(qǐng)?jiān)浮保€是當(dāng)代的“領(lǐng)導(dǎo)批示或者出面接訪”，都是寄希望于領(lǐng)導(dǎo)為百姓做主伸冤， 體現(xiàn)的是傳統(tǒng)的“人治”模式痕跡和老百姓骨子里的“包青天”情結(jié)。封建社會(huì)長(zhǎng)期存在的“人治”統(tǒng)治模式使得廣大民眾缺少信仰法律的文化理念和心理習(xí)慣， 更缺少“法治”的土壤，加之現(xiàn)實(shí)社會(huì)客觀存在的一些司法不公和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法、司法不獨(dú)立等現(xiàn)象也令許多人懷疑法律的公正和權(quán)威，導(dǎo)致部分民眾始終認(rèn)為政府比法院“管用”，領(lǐng)導(dǎo)“批示”大過(guò)“法律”。如此情結(jié)和觀念便極大地助長(zhǎng)了信訪者的信訪情緒， 遇到糾紛和矛盾不找法院而找政府，大事小事都要上訪，即使已進(jìn)入司法訴訟程序的案件也要跑到政府機(jī)關(guān)上訪。

2、司法救濟(jì)解決糾紛和矛盾乏力

“一個(gè)民主法制不斷進(jìn)步的時(shí)代，必定是一個(gè)權(quán)利高揚(yáng)的時(shí)代。”在法治社會(huì)，司法救濟(jì)是公民最主要、最有效的權(quán)利保障救濟(jì)途徑。但是，我國(guó)現(xiàn)有的司法救濟(jì)卻做不到，轉(zhuǎn)型期的社會(huì)糾紛和矛盾無(wú)法納入國(guó)家司法救濟(jì)體制。 加之地方政府“疏導(dǎo)”缺位、行政權(quán)力過(guò)分集中而強(qiáng)大，勢(shì)必導(dǎo)致大量繁雜的社會(huì)糾紛和矛盾直接進(jìn)入信訪渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“1993年我國(guó)發(fā)生群體性事件0.87萬(wàn)起，2005年上升為8.7萬(wàn)起，2006年超過(guò)9萬(wàn)起，2009年群體性事件的數(shù)量和激烈程度都超過(guò)以往。”這些群體性事件發(fā)生之前大都有過(guò)多次信訪甚至上訪的過(guò)程，但由于政策、體制、法律法規(guī)缺陷、司法體制和歷史遺留等因素，從法律程序上司法救濟(jì)無(wú)法進(jìn)行，因此未得到有效解決。

3、訴訟成本過(guò)高，致使公民“偏愛(ài)”信訪渠道

在法治社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則下， 公民維護(hù)個(gè)人權(quán)利需要付出一定的成本，包括時(shí)間、精力、物力和財(cái)力； 通過(guò)信訪維權(quán)， 同樣也需要付出一定的代價(jià)。但在現(xiàn)有的司法體制之下， 當(dāng)事公民一旦涉及訴訟， 將需要花費(fèi)更高更多的成本。無(wú)論是申請(qǐng)行政復(fù)議、勞動(dòng)仲裁還是行政訴訟，都要面臨繁瑣的受理、立案、取證、調(diào)查和審理過(guò)程，往往還要涉及一審、二審和執(zhí)行等若干環(huán)節(jié)，過(guò)程久長(zhǎng)。相反，通過(guò)當(dāng)?shù)匦旁L局遞交材料或者赴省進(jìn)京越級(jí)重復(fù)上訪， 如果得到了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，事情會(huì)得到更快、更直接的解決，甚至“一步到位”， 整個(gè)花費(fèi)成本相對(duì)較低。這也是當(dāng)前很多群眾選擇信訪解決涉法涉訴問(wèn)題的重要原因。

解決公民涉法涉訴信“訪”不信“法”問(wèn)題，必須樹(shù)立司法權(quán)威

提高公民法治意識(shí)，規(guī)范公民維權(quán)方式

在法治社會(huì)，公民權(quán)利的保障和救濟(jì)法律法規(guī)來(lái)主張，必要時(shí)也可以尋求新聞媒體的幫助。在我國(guó)，由于幾千年的人治和儒家輕法治而重道德教化思想的影響，在公民中普遍缺乏對(duì)法律的信仰，這是影響中國(guó)法治進(jìn)程的一個(gè)消極因素。在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天，應(yīng)通過(guò)法制教育，改變公民輕視法律的心理，提高公民的法律意識(shí)。“社會(huì)主義社會(huì)所要求的法律意識(shí)、法治觀念，是不可能自發(fā)地形成和發(fā)展的，特別是在中國(guó)這樣的缺乏民主法制傳統(tǒng)的國(guó)度中，需要有計(jì)劃、有目的地進(jìn)行教育和培養(yǎng)”。在公民中開(kāi)展法制教育史提高法律意識(shí)的關(guān)鍵舉措，并且是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工程。

簡(jiǎn)化訴訟程序，降低維權(quán)成本

要從根本上解決群眾信“訪”不信“法”的問(wèn)題，必須在現(xiàn)有司法體制框架下創(chuàng)造條件， 進(jìn)一步簡(jiǎn)化有關(guān)民事特別是行政訴訟程序，降低訴訟維權(quán)成本，使人民群眾在權(quán)利救濟(jì)過(guò)程中“打得起”官司。把社會(huì)矛盾的訴求引向司法救濟(jì)渠道，回歸信訪本來(lái)功能，推行簡(jiǎn)易仲裁和訴訟方式，降低維權(quán)成本，方便人民群眾維權(quán)，提升案件辦理和執(zhí)行的質(zhì)量，把辦案質(zhì)量放在第一位，嚴(yán)格依法審判，從根本上杜絕錯(cuò)案的發(fā)生，做到案結(jié)事了，切實(shí)減少“終審不終結(jié)”的現(xiàn)象。公開(kāi)審判過(guò)程，要以公眾看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)公平正義。

優(yōu)化法治環(huán)境，杜絕“人治”，落實(shí)“法治”

實(shí)踐證明，在成熟的法治社會(huì)，任何糾紛和爭(zhēng)議的解決都應(yīng)當(dāng)依靠法定的主渠道，杜絕各種非法定渠道。但在我國(guó)現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)體系下，行政領(lǐng)域內(nèi)存在著上級(jí)指示和領(lǐng)導(dǎo)批示往往勝過(guò)法律法規(guī)的效力的現(xiàn)象。就領(lǐng)導(dǎo)批示而言，其涉及的內(nèi)容非常多，彈性非常大，1995年《信訪條例》第5條對(duì)信訪過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)批示作出了規(guī)定， 這也就成為各級(jí)信訪當(dāng)事人爭(zhēng)相渴盼獲得“救命稻草”和“尚方寶劍”的根本驅(qū)動(dòng)力，但同時(shí)也“意味著法律的虛弱，意味著權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)。”雖然大家都知道這是“人治”思維的結(jié)果，但卻無(wú)力改變。“而無(wú)論是從制度抑或程序方面審視， 我們不難發(fā)現(xiàn)， 信訪在發(fā)揮權(quán)利救濟(jì)功能的過(guò)程中， 是以犧牲法律的自主性和現(xiàn)代法律賴以取得合法性基礎(chǔ)的程序性價(jià)值為代價(jià)的。”其將希望寄托在諸多人為因素尤其是官員的批示之上， 靠權(quán)力之間的部門干預(yù)特別是長(zhǎng)官意志來(lái)實(shí)現(xiàn)信訪人的愿望，而這恰恰是與憲政和法治根本對(duì)立的。中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授指出：“領(lǐng)導(dǎo)在重視信訪工作的同時(shí)，應(yīng)減少批示，增加指導(dǎo)，將各類爭(zhēng)議逐步引導(dǎo)到解決的主渠道上來(lái)。”因此，讓“法律真正變得可及、管用值得信賴托付。”應(yīng)杜絕單純依靠領(lǐng)導(dǎo)批示、制造轟動(dòng)效應(yīng)引起官方和社會(huì)重視等人治解決渠道。

依法執(zhí)政，從源頭上杜絕涉法涉訴類“信訪源”

在計(jì)劃體制下，社會(huì)利益呈一體化特征，缺乏分化，政府確是什么都管的全能型政府。在這一背景下，信訪制度也曾發(fā)揮過(guò)不可替代的作用。但在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，社會(huì)利益多元化，分權(quán)制衡在逐漸形成之中，政府職能也在轉(zhuǎn)變、分化之中，信訪制度的功用難免大打折扣。在現(xiàn)階段，信訪制度雖有其不可替代的地位，但其由于受理范圍過(guò)于寬泛而造成的對(duì)司法權(quán)威的侵害是顯而易見(jiàn)的，所以亟待明確。法治建設(shè)要求司法救濟(jì)成為權(quán)利救濟(jì)的主要方式，信訪制度只能作為權(quán)利救濟(jì)方式的補(bǔ)充性方式。因此，完善司法救濟(jì)的權(quán)威性和有效性，才能從根本上減輕信訪部門的壓力，才能使司法、信訪各歸其位，各司其職。將涉法涉訴問(wèn)題從信訪受理范圍中剝離出去，“上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒” 不僅有利于減少涉法涉訴信訪數(shù)量，同時(shí)也有利于司法權(quán)威的樹(shù)立。

完善涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，維護(hù)司法的終局性和權(quán)威性

“任何社會(huì)里法律皆有權(quán)威，法治所要求的法律權(quán)威是重于政府之上的權(quán)威，任何社會(huì)里的政府皆有權(quán)威，法治所要求的政府權(quán)威是置于法律之下的權(quán)威”只有司法具有了權(quán)威性，民眾對(duì)司法具有權(quán)威信賴和認(rèn)同了，才不會(huì)選擇信訪作為最終的救濟(jì)渠道，而依靠司法作為最終的救濟(jì)途徑。針對(duì)當(dāng)前涉法涉訴類信訪反復(fù)申訴和重復(fù)上訪的問(wèn)題，2009年8月，中辦轉(zhuǎn)發(fā)的《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)》中明確提出，對(duì)合理訴求確實(shí)解決到位、實(shí)際困難確已妥善解決的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證、質(zhì)證和答復(fù)，由省級(jí)以上政法機(jī)關(guān)審核后，做出終結(jié)決定，各級(jí)政法機(jī)關(guān)不再受理， 以維護(hù)司法裁判的權(quán)威性和終局性。所以，上述《意見(jiàn)》提出的涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制具有創(chuàng)新意義，體現(xiàn)了中央堅(jiān)持依法治國(guó)的方略，同時(shí)又充分考慮了我國(guó)初級(jí)階段的實(shí)際國(guó)情， 必須全力推行，在推行的過(guò)程中，必須不斷完善該機(jī)制， 把堅(jiān)持司法公正放在首位， 完善調(diào)節(jié)銜接環(huán)節(jié)，為農(nóng)民工、下崗失業(yè)人員、殘疾人、婦女兒童、孤寡老人等弱勢(shì)群體申訴維權(quán)提供表達(dá)訴求的渠道， 提供最大方便， 特別是涉法涉訴信訪案件按照程序已經(jīng)終結(jié)，當(dāng)事人確實(shí)還需要幫助的，政府要將其納入社會(huì)救助體系，使其生活得到保障，這樣，既能體現(xiàn)司法權(quán)威，又能化解社會(huì)矛盾。

（作者單位：中共安徽省宿州市委黨校）