行政登記行為探討

登記是公法和私法的交會(huì)點(diǎn)，對(duì)當(dāng)事人和國家、社會(huì)都有重要意義和影響。隨著物權(quán)法的頒布實(shí)施，物權(quán)行為登記制度的確立，登記這種具有重要影響的行為更引起人們廣泛重視。登記的性質(zhì)就一般而言是一種確認(rèn)，但并不是所有的登記都與行政有關(guān)。公法上的登記一般是指國家特定行政機(jī)構(gòu)的行政行為，登記對(duì)國家社會(huì)事務(wù)的管理和相關(guān)社會(huì)關(guān)系的秩序穩(wěn)定具有重要意義。但目前學(xué)界關(guān)于行政登記的性質(zhì)、不同性質(zhì)狀態(tài)下行政登記的區(qū)分等，鮮有直接的討論，似未有清晰的認(rèn)識(shí)。本文試圖對(duì)這些問題作些初步的探討。

登記的內(nèi)涵與外延

登記，顧名思義就是將相關(guān)事項(xiàng)予以書面記載的行為，它作為管理活動(dòng)的一種手段或方式在社會(huì)生活中得到了廣泛運(yùn)用，種類繁多，范圍涉及到社會(huì)生活的各個(gè)層面。

登記行為有諸多分類，不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致不同的分類。從登記行為所應(yīng)用的領(lǐng)域角度，可將登記分為私行政登記與公行政登記。

私行政登記是指應(yīng)用于私行政領(lǐng)域的登記行為。所謂私行政是指私人企業(yè)、組織、團(tuán)體的執(zhí)行、管理活動(dòng)。私行政之內(nèi)涵在于其與“公行政”相對(duì)而言之“私”上，即“非公共性”。所謂“公共性”，包括“國家性”與“社會(huì)性”。私行政是不具有公共性，不具有公共管理職能的行政。私行政的外延，既包括不具有公共管理職能的企業(yè)、組織、團(tuán)體的執(zhí)行、管理活動(dòng)，也包括具有一定社會(huì)性，擔(dān)負(fù)某種社會(huì)管理職能的公共性組織在其不執(zhí)行公共管理職能時(shí)的管理活動(dòng)。

公行政登記是指應(yīng)用于公行政領(lǐng)域的登記行為。所謂公行政是指行政主體實(shí)施行政權(quán)的行為。公行政不僅包括“國家行政”——國家行政機(jī)關(guān)從事的執(zhí)行、管理活動(dòng)，而且也包括“非國家公共團(tuán)體、組織的行政”，即社會(huì)公行政。因此，筆者認(rèn)為，公行政中的行政主體不僅包括我國行政法學(xué)通說中所講的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而且也包括非政府公共組織這類新型行政主體，即社會(huì)公行政主體，在我國主要包括三種類型：社區(qū)組織、行業(yè)組織、公共事業(yè)單位（如公立學(xué)校、公立醫(yī)院、研究院所等）；而其中的“行政權(quán)”也不僅僅指國家行政權(quán)力，還包括社會(huì)公行政權(quán)力。

行政登記的本質(zhì)

行政登記在行政管理中有著廣泛的應(yīng)用，“鑒于登記作為行政和國民的聯(lián)接點(diǎn)占有重大的比重，有必要明確登記的本來性質(zhì)，以確保行政廳適當(dāng)確切地運(yùn)用登記制度，確保行政相對(duì)人的合法權(quán)益。”

·獨(dú)立說與非獨(dú)立說

對(duì)于行政登記行為的性質(zhì)分析在我國行政法學(xué)界有獨(dú)立說與非獨(dú)立說兩種。

獨(dú)立說是將行政登記行為視為一種獨(dú)立的行政行為模式。獨(dú)立說又分為早期的“備案說”， “監(jiān)督檢查說”、“確認(rèn)說”和“許可說”。“確認(rèn)說”和“許可說”因得到學(xué)界的普遍認(rèn)可占據(jù)主導(dǎo)地位。

非獨(dú)立說否認(rèn)行政登記行為作為獨(dú)立行政行為存在的資格，認(rèn)為它只是一種靈活簡便的行政管理方式或手段，被廣泛應(yīng)用于行政確認(rèn)和行政許可領(lǐng)域，具備多重性質(zhì)，主要被分為行政許可式登記和行政確認(rèn)式登記。

對(duì)于行政登記行為的性質(zhì)筆者傾向于非獨(dú)立說。持此種觀點(diǎn)主要基于以下思考：有的學(xué)者認(rèn)為，行政主體對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理，“主要是通過行政權(quán)及相應(yīng)行政行為的行使來實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)利義務(wù)的約束，這正是行政權(quán)的運(yùn)作矢量。當(dāng)行政權(quán)及其相應(yīng)具體行為涉及相同性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)而產(chǎn)生相同或相似的法律功能及法等時(shí)，其中的行為方式漸趨形成模式。故分析具體行政行為模式的確立標(biāo)準(zhǔn)，離不開行政權(quán)及其表現(xiàn)形式——行政行為的法律功能。”并“應(yīng)堅(jiān)持以行政行為具有何種功能或產(chǎn)生何種法律效果為主要標(biāo)準(zhǔn)。”

·行政登記具有多重性質(zhì)

有的學(xué)者認(rèn)為，行政登記行為只是行政主體對(duì)相對(duì)人已經(jīng)實(shí)施的行為、擁有的權(quán)利、取得的資格或者希望進(jìn)行的活動(dòng)進(jìn)行予以注冊(cè)記載的行為。而事實(shí)上，由于行政登記在法律上的混亂，其性質(zhì)、歸類有多種說法。比如，有的認(rèn)為登記是行政許可，是行政許可的表現(xiàn)形式；有的認(rèn)為登記是行政處理，是行政處理的形式；有的認(rèn)為登記是行政監(jiān)察，是行政檢查的一種方法、手段或措施；有的認(rèn)為登記是行政確認(rèn)，是行政主體確認(rèn)、認(rèn)可法律事實(shí)、法律地位和法律關(guān)系時(shí)作出的行政行為等等。

筆者認(rèn)為，行政登記本身并不是一種獨(dú)立的存在，不能成為一種獨(dú)立的行政行為模式。它作為一種靈活簡便的行政管理方式或手段，具備多重性質(zhì)，主要分為行政許可式登記、行政確認(rèn)式登記。

行政許可式登記與行政確認(rèn)式登記之區(qū)分

考察行政登記在我們生活中的生存現(xiàn)狀也許對(duì)認(rèn)識(shí)行政登記有所幫助。從主持登記的行政主體角度來劃分，主要有公安部門的戶口登記、車輛登記；民政部門的婚姻登記、收養(yǎng)登記、社會(huì)團(tuán)體登記；工商部門的工商企業(yè)登記、個(gè)體工商戶登記；稅務(wù)部門的稅務(wù)登記；司法部門的律師事務(wù)所和律師登記；勞動(dòng)監(jiān)察部門的就業(yè)登記、社會(huì)保險(xiǎn)登記；土地管理部門的土地登記；房管部門的房產(chǎn)登記；專利管理部門的專利權(quán)登記；文化管理部門的演出登記；環(huán)境保護(hù)部門的排污申報(bào)登記；林業(yè)部門的林地權(quán)登記，等等，難以一一列出。盡管無法窮盡所有的種類，但大致可根據(jù)行政行為的理論框架把它們分為兩大類。

1、行政許可式登記。行政許可是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法準(zhǔn)許特定的行政相對(duì)人從事某種活動(dòng)或?qū)嵤┠撤N行為的行政行為。行政許可式登記是對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行書面記載的行為，其主要特征是，首先，行政許可式登記是一種依申請(qǐng)的行政行為；其次，行政許可式登記的事項(xiàng)是法律賦予但不得任意行使的權(quán)利；第三，行政許可式登記是羈束性行政行為；第四，行政許可式登記目的在于抑制公益上的危險(xiǎn)或影響秩序的因素，從而更好地保障相對(duì)人權(quán)力的有效實(shí)現(xiàn)；第五，行政許可式登記是要式行政行為。

2、行政確認(rèn)式登記。行政確認(rèn)是指行政主體對(duì)相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)的確定、認(rèn)可和證明。行政確認(rèn)式登記是對(duì)行政確認(rèn)的事項(xiàng)進(jìn)行書面記載的行為，比較常見的有婚姻登記、房產(chǎn)登記、車輛過戶登記。其主要特征是，首先，行政確認(rèn)式登記的目的在于實(shí)現(xiàn)相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益；其次，行政確認(rèn)式登記是一種羈束行行政行為；第三，行政確認(rèn)式登記的目的在于對(duì)相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)的確定、認(rèn)可和證明，從而更好地保障相對(duì)人權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)；第四，行政確認(rèn)式登記是要式行政行為。

以“工商企業(yè)登記”為視角對(duì)于這兩種登記可以套用一句話來定義，即所謂行政許可式登記（行政確認(rèn)式登記）是以登記的形式進(jìn)行的行政許可（行政確認(rèn)）而已。而對(duì)于行政許可式登記與行政確認(rèn)式登記之區(qū)分，卻并非易事，學(xué)界亦多有爭議。比如，有人將工商企業(yè)注冊(cè)登記作為行政許可式登記，而有人將其作為行政確認(rèn)式登記。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為工商企業(yè)注冊(cè)登記為行政許可式登記，是由行政機(jī)關(guān)確定相對(duì)人的特定主體資格、特定身份，主要適用于對(duì)個(gè)人、企業(yè)或者其他組織特定主體資格或者特定身份的確認(rèn)，并使其獲得合法從事涉及公共關(guān)系的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的能力：如工商企業(yè)注冊(cè)登記、社團(tuán)登記等。登記的主要功能是通過使相對(duì)人獲得某種能力向公眾提供證明或者信譽(yù)、信息。主要特征有四個(gè)：一是未經(jīng)合法登記取得特定主體資格或者特定身份，從事涉及公眾關(guān)系的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)是非法的；二是沒有數(shù)量控制；三是對(duì)申請(qǐng)登記的材料一般只進(jìn)行形式審查，通常可以當(dāng)場做出是否準(zhǔn)予登記的決定；四是行政機(jī)關(guān)實(shí)施登記沒有自由裁量權(quán)。

這里借鑒一下郭道暉教授的觀點(diǎn)。郭道暉教授對(duì)諸多中外行政法學(xué)者將行政許可定義為一種“賦權(quán)”的行政行為提出了質(zhì)疑。因?yàn)椋瑥闹T多學(xué)者論許可的全文來看其所指行政許可，大多是指針對(duì)個(gè)案的具體行政行為，而筆者在本文中論述的行政登記行為恰為一種具體行政行為。而實(shí)行具體行政行為的主體，是沒有權(quán)力賦予（或剝奪、變更）行政相對(duì)人權(quán)利的。

行政許可從立法到執(zhí)行其全過程應(yīng)該是這樣的：由憲法和法律“賦予”法定權(quán)利，而法定權(quán)利向?qū)嵲跈?quán)利轉(zhuǎn)化時(shí)，需具備一定的條件。除個(gè)人能力等主觀條件外，還需有法定的限制條件。“這是因?yàn)椋瑱?quán)利在享有尚未行使階段，不涉及他人和國家、社會(huì)的利益，不具侵犯性，而行使權(quán)利時(shí)則有可能發(fā)生權(quán)利擴(kuò)張而侵犯他人”，而有些則會(huì)帶來公益上的危險(xiǎn)或影響秩序，因此，法律暫且予以一般禁止（即只有具備一定的法定條件，才許可行使這項(xiàng)權(quán)利），并且保證在滿足這些條件的情況下行使權(quán)利不會(huì)帶來公益上的危險(xiǎn)或影響秩序。而當(dāng)權(quán)利人提出申請(qǐng)時(shí)，由實(shí)行具體行政行為的主體，依據(jù)行政法規(guī)規(guī)定的法定條件對(duì)權(quán)利人行使權(quán)利的資格與條件加以驗(yàn)證，并給予合法性的證明。整個(gè)過程表現(xiàn)為“賦權(quán)”（憲法和法律對(duì)權(quán)利的確認(rèn)及保護(hù)）——一般禁止（規(guī)定只有具備一定的法定條件，才許可行使這項(xiàng)權(quán)利）——一般禁止之解除（權(quán)利人滿足了法定條件，被許可行使條件）。而對(duì)作為具體行政行為的行政許可而言，其并非權(quán)利（包括享有權(quán)與行使權(quán)）的賦予（盡管其具有這種假象），并且，也不一定具有裁量權(quán)，“除非在法律或法規(guī)已規(guī)定的行使權(quán)利的條件有一定彈性幅度之內(nèi)，可作行政自由裁量”。

因此，判斷是否為行政許可式登記，關(guān)鍵不在于其是否為自由裁量行為，或是否具有賦權(quán)的法律功能（實(shí)屬假象），而在于實(shí)行這種具體行政行為時(shí)所依據(jù)的法律、法規(guī)是否規(guī)定，只有具備一定的法定條件，才許可行使這項(xiàng)權(quán)利，并且，所規(guī)定的法定條件實(shí)質(zhì)是對(duì)帶來公益上的危險(xiǎn)或影響秩序的因素的排除。盡管行政確認(rèn)中也規(guī)定了某些條件，但行政確認(rèn)中的條件是被確認(rèn)的對(duì)象成立真實(shí)性、合法性所應(yīng)具備的條件，而非對(duì)一般禁止之解除所須具備的法定條件。

在對(duì)行政許可式登記與行政確認(rèn)式登記進(jìn)行區(qū)分時(shí)，除了上述對(duì)法定條件的性質(zhì)予以分析外，另外一點(diǎn)既是兩者法律效果之不同。前者的法律效果是權(quán)利人得以行使被法律一般禁止的法定權(quán)利，而后者的法律效果是相對(duì)人獲得了某一事物的真實(shí)性、合法性能夠在實(shí)踐中對(duì)抗第三人的有效證明。

現(xiàn)在對(duì)工商企業(yè)注冊(cè)登記予以分析，筆者以為不論是行政核準(zhǔn)原則下的工商企業(yè)注冊(cè)登記，抑或（嚴(yán)格）準(zhǔn)則原則下的工商企業(yè)注冊(cè)登記，其對(duì)權(quán)利人之審查所依據(jù)的法律中規(guī)定的法定條件，其實(shí)質(zhì)是對(duì)可能帶來公益上的危險(xiǎn)或影響秩序（比如，違反國家經(jīng)濟(jì)政策和損害社會(huì)公共利益）的因素的排除，其法律效果亦為權(quán)利人得以行使某項(xiàng)被法律一般禁止的法定權(quán)利，因此，其應(yīng)為行政許可式登記。

結(jié)語

筆者就行政登記行為提出的上述淺薄之見，意在分清不同行政登記性質(zhì)之差別，因?yàn)槿绻煜瑢?huì)嚴(yán)重侵害相對(duì)人之權(quán)利。比如，如果將行政確認(rèn)式登記異化為行政許可式登記，將嚴(yán)重影響相對(duì)人在私法上享有的權(quán)益。因而，行政主體在為行政登記時(shí)，應(yīng)弄清所為行政登記之性質(zhì)，慎重而行。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）