涉林專項(xiàng)資金職務(wù)犯罪預(yù)防研究

近年來，林業(yè)系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件的發(fā)生呈上升趨勢(shì)，這與林業(yè)專項(xiàng)資金監(jiān)管中存在的問題和漏洞有直接關(guān)系。監(jiān)管好專項(xiàng)資金，不僅是充分發(fā)揮資金效益的保證，也是從源頭上預(yù)防林業(yè)職務(wù)犯罪的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要做好涉林專項(xiàng)資金的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門必須了解林業(yè)專項(xiàng)資金的特點(diǎn)和監(jiān)管中存在的問題，只有這樣，在進(jìn)行預(yù)防工作時(shí)才能有的放矢。

林業(yè)專項(xiàng)資金的含義及特點(diǎn)

要建立良好的林業(yè)專項(xiàng)資金運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管機(jī)制，必須明確林業(yè)專項(xiàng)資金的含義，并了解其特點(diǎn)，方能有的放矢。

林業(yè)專項(xiàng)資金的含義

林業(yè)專項(xiàng)資金，指的是按照誰受益、誰繳納的原則，從林產(chǎn)品、林副產(chǎn)品和各種服務(wù)收入中依據(jù)一定法規(guī)比例收取的，采取有償或部分無償投資方式用于發(fā)展林業(yè)，保護(hù)、培養(yǎng)和開發(fā)利用森林資源、林區(qū)其它資源，維持林業(yè)再生產(chǎn)的具有專門用途并由各級(jí)林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)管理的基金。

林業(yè)專項(xiàng)資金的來源主要有：國家預(yù)算內(nèi)資金，包括林業(yè)基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)、國債資金、中央財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；地方財(cái)政配套資金，包括各省財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、省財(cái)政支農(nóng)資金等；銀行貸款資金，如林業(yè)項(xiàng)目、治沙和山區(qū)綜合開發(fā)貼息貸款資金；各級(jí)地方政府及建設(shè)單位自籌資金，如育林基金。不同資金具有不同的用途和管理制度。

林業(yè)專項(xiàng)資金的特點(diǎn)

林業(yè)專項(xiàng)資金的特點(diǎn)可以分為以下幾個(gè)方面：

1、資金來源廣、渠道多、用途多、項(xiàng)目雜。林業(yè)專項(xiàng)資金既有中央、省、地、縣財(cái)政部門及林業(yè)主管部門調(diào)劑撥付的資金，也有各種專項(xiàng)貸款項(xiàng)目資金及林業(yè)部門自籌的各項(xiàng)專項(xiàng)資金。

2、使用主體情況復(fù)雜。林業(yè)專項(xiàng)資金的使用主體都是直接為林業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)的，除林業(yè)主管部門外，還有大量分布在鄉(xiāng)村等基層的項(xiàng)目實(shí)施單位。按資金的使用單位性質(zhì)來劃分，既有國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，也有村級(jí)行政組織。

3、會(huì)計(jì)核算方法不一致。由于資金使用主體的性質(zhì)和核算形式各不相同，對(duì)林業(yè)專項(xiàng)資金的會(huì)計(jì)核算方法也就不同。既有按行政、事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度核算的，也有按農(nóng)墾會(huì)計(jì)制度及林業(yè)場(chǎng)圃會(huì)計(jì)核算方法核算的。

林業(yè)專項(xiàng)資金監(jiān)管中存在的問題

為加強(qiáng)對(duì)林業(yè)專項(xiàng)資金使用的監(jiān)管，國家出臺(tái)了系統(tǒng)的資金管理文件。現(xiàn)行管理制度總體分為總額分配制度、按項(xiàng)目申報(bào)資金制度，具體可分為基建財(cái)務(wù)類、項(xiàng)目管理類、林業(yè)貸款貼息類、林業(yè)事業(yè)類和綜合類等，出臺(tái)的辦法基本上涵蓋了各個(gè)方面。但是相關(guān)業(yè)務(wù)部門存在重項(xiàng)目資金爭(zhēng)取，輕項(xiàng)目資金管理的現(xiàn)象，加之單位制度不健全、責(zé)任不明確，林業(yè)專項(xiàng)資金監(jiān)管出現(xiàn)了一些問題。

資金投入階段存在的問題

1、審批不及時(shí)、不嚴(yán)格。一些林業(yè)行政主管部門對(duì)下級(jí)上報(bào)的作業(yè)設(shè)計(jì)和變更設(shè)計(jì)不進(jìn)行認(rèn)真審查，明顯不合理、不規(guī)范，甚至不切實(shí)際的也予以批復(fù)。還有一種情況是，無正當(dāng)理由對(duì)下級(jí)上報(bào)的作業(yè)設(shè)計(jì)和變更設(shè)計(jì)不及時(shí)批復(fù)。

2、撥款時(shí)間滯后。林業(yè)專項(xiàng)資金撥款時(shí)間應(yīng)與資金的用途和建設(shè)期限相對(duì)應(yīng)，對(duì)上級(jí)撥付的資金無正當(dāng)理由不按規(guī)定期限下?lián)埽瑥亩绊懝こ踢M(jìn)度、質(zhì)量等，更為使用單位挪用資金制造了便利條件。

3、 截留、挪用項(xiàng)目資金。不按上級(jí)下達(dá)的投資計(jì)劃，擅自改變專項(xiàng)資金的用途，將應(yīng)下?lián)艿馁Y金截流，并挪用于其他建設(shè)項(xiàng)目、彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足或用于其他活動(dòng)。

·資金運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題

1、虛報(bào)、冒領(lǐng)、騙取項(xiàng)目資金。主要有以下情況：其一，虛報(bào)造林面積，騙取冒領(lǐng)種苗補(bǔ)助、現(xiàn)金補(bǔ)助和糧食補(bǔ)助等；其二，重復(fù)申報(bào)建設(shè)項(xiàng)目騙取國家建設(shè)資金；其三，不按設(shè)計(jì)采購苗木，擅自降低用苗標(biāo)準(zhǔn)，隨意變更用苗品種，將設(shè)計(jì)營(yíng)養(yǎng)袋苗變?yōu)槠胀缒荆_取項(xiàng)目資金；其四，以設(shè)計(jì)面積作為完成面積，以現(xiàn)有林地抵頂新造林地面積，騙取項(xiàng)目資金。

2、擠占、挪用專項(xiàng)資金。林業(yè)專項(xiàng)資金大部分投入到自然保護(hù)區(qū)和各林業(yè)職能部門，這些部門都是全額撥款的事業(yè)單位，無收入來源，每年經(jīng)費(fèi)和工資缺口大，普遍存在擠占、挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)有：其一，截留應(yīng)下?lián)艿幕ㄍ顿Y和財(cái)政資金，挪作他用。如用于補(bǔ)充行政、事業(yè)等日常經(jīng)費(fèi)不足，用于職工福利或歸還貸款，用于購車、超標(biāo)準(zhǔn)裝修、支付房租、單位住宅供暖等；其二，將用于項(xiàng)目資金購買的物資，如苗木、原材料等用于非項(xiàng)目單位或非項(xiàng)目建設(shè)，變相挪用；其三，將國家基建投資或財(cái)政資金用于儲(chǔ)蓄存款，以所得利息為本單位謀利。

3、超范圍使用資金，提高支出標(biāo)準(zhǔn)。向未納入工程實(shí)施方案中的單位分配、撥付資金；擴(kuò)大資金支出核算內(nèi)容，不按規(guī)定的支出內(nèi)容使用資金；提高支出標(biāo)準(zhǔn)，如擅自增加差旅費(fèi)補(bǔ)貼、會(huì)議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、出國補(bǔ)貼開支標(biāo)準(zhǔn)等。

財(cái)務(wù)管理中出現(xiàn)的問題

1、專款不設(shè)專戶。多數(shù)使用單位沒有資金使用過程的規(guī)章制度或制度不規(guī)范，行政干預(yù)過多，造成資金使用隨意性大，轉(zhuǎn)存資金、工程之間資金相互串用的現(xiàn)象很普遍，有的弄虛作假，通過作假賬的方式套取工程資金，甚至出現(xiàn)了“打白條”等嚴(yán)重違法違紀(jì)問題。

2、私放私存項(xiàng)目資金。在擅自開設(shè)的帳戶中存放項(xiàng)目資金；以個(gè)人儲(chǔ)蓄的形式存放項(xiàng)目資金；直接將現(xiàn)金提現(xiàn)，使這部分資金的運(yùn)行脫離職能部門的監(jiān)管。

3、違反規(guī)定大額使用現(xiàn)金。國家有專門規(guī)范現(xiàn)金使用的《現(xiàn)金管理暫行條例》，可在一些林業(yè)部門和工程實(shí)施單位存在違反規(guī)定大額使用現(xiàn)金的問題。該問題主要表現(xiàn)在：向法人實(shí)體大額現(xiàn)金支付工程款或采購款等；大額現(xiàn)金直接支付種苗款、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、工程監(jiān)理費(fèi)等。

4、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱。會(huì)計(jì)核算是一項(xiàng)要求嚴(yán)格、專業(yè)性強(qiáng)的工作，每項(xiàng)工程都有詳細(xì)的會(huì)計(jì)核算辦法，不同項(xiàng)目的會(huì)計(jì)科目設(shè)置和核算內(nèi)容不同。但許多林業(yè)財(cái)務(wù)工作者水平較低，至使會(huì)計(jì)核算和帳務(wù)處理不規(guī)范。表現(xiàn)如下：未按要求單獨(dú)建帳，單獨(dú)核算；會(huì)計(jì)核算不完整，會(huì)計(jì)信息不準(zhǔn)確；會(huì)計(jì)核算不及時(shí)，不能按期結(jié)賬，會(huì)計(jì)資料不能如實(shí)反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)等。

涉林專項(xiàng)資金犯罪的原因

涉林專項(xiàng)資金職務(wù)犯罪的原因是多方面的，既有體制機(jī)制等客觀原因，也有相關(guān)人員思想素質(zhì)等主觀原因。只有找準(zhǔn)原因，才能對(duì)癥下藥。

專項(xiàng)資金監(jiān)管機(jī)制存在漏洞

“蒼蠅不叮無縫的蛋”，正如本文上述部分分析，專項(xiàng)資金在撥付、使用運(yùn)營(yíng)等方面都存在一些問題，正是有了這些漏洞，才能讓某些思想覺悟不高的國家林業(yè)工作人員有可乘之機(jī)，中飽私囊。這不但危害國家林業(yè)發(fā)展健康發(fā)展，損害了林農(nóng)利益，也使這些人滑進(jìn)了職務(wù)犯罪的深淵。

部分林業(yè)人員政治素養(yǎng)偏低，法律意識(shí)淡薄

在林業(yè)系統(tǒng)中，少數(shù)人政治素養(yǎng)不高，禁不起金錢的誘惑，違背了工作職責(zé)，辜負(fù)了黨和人民的信任。不該伸的手要伸，不該拿的錢要拿。同時(shí)一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這些非法行為視而不見，放任甚至參與這些違法行為，有瀆職之嫌。

對(duì)涉林專項(xiàng)資金犯罪打擊力度不夠

涉林專項(xiàng)資金犯罪頻發(fā)，一方面是監(jiān)管不到位，另一方面也反映了查處不嚴(yán)、打擊不到位的問題。林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)一些小額挪用、侵占林業(yè)專款的行為人，多數(shù)內(nèi)部處理，缺少和檢察機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系， 以罰代刑。對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的人查處不到位，就發(fā)揮不了刑罰的預(yù)防、震懾作用。

涉林專項(xiàng)資金職務(wù)犯罪預(yù)防對(duì)策

上述問題反映了林業(yè)專項(xiàng)資金的管理部門財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不力、監(jiān)管不到位，同時(shí)也反映了國家對(duì)于專項(xiàng)資金的管理、監(jiān)督存在著一些漏洞。思想覺悟不高、防腐意識(shí)不強(qiáng)的一些林業(yè)系統(tǒng)工作人員或領(lǐng)導(dǎo)干部就可能利用這些不規(guī)范和漏洞非法占用林業(yè)專項(xiàng)資金，滑入職務(wù)犯罪的深淵。涉林專項(xiàng)資金的職務(wù)犯罪，直接侵害了廣大人民群眾的切身利益，深入開展和查辦涉林專項(xiàng)資金職務(wù)犯罪，是檢察機(jī)關(guān)保障民生、改善民生、服務(wù)民生和促進(jìn)民生的體現(xiàn)。

領(lǐng)導(dǎo)重視，強(qiáng)化監(jiān)督

林業(yè)系統(tǒng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子要重視涉林專項(xiàng)資金的監(jiān)管，做到 職務(wù)犯罪預(yù)防工作與業(yè)務(wù)工作“兩手都要抓，兩手都要硬”。林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察部門應(yīng)加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)的工作聯(lián)系和信息溝通，及時(shí)了解涉林專項(xiàng)資金職務(wù)犯罪情況，形成領(lǐng)導(dǎo)合力。有效履行林業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門的職責(zé)，有重點(diǎn)地開展執(zhí)法監(jiān)督，加大懲處力度，與檢察機(jī)關(guān)一起形成預(yù)防涉林專項(xiàng)資金職務(wù)犯罪的合力。

強(qiáng)化職業(yè)道德教育與和法制教育

良好職業(yè)道德的養(yǎng)成和法制觀念的增強(qiáng)是預(yù)防林業(yè)專項(xiàng)資金職務(wù)犯罪的有效途徑之一，檢察機(jī)關(guān)與林業(yè)主管部門應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系與合作，共同預(yù)防林業(yè)職務(wù)犯罪。檢察機(jī)關(guān)可以利用“法制進(jìn)單位”、“法制進(jìn)社區(qū)”等途徑，以案釋法，通過法制講座、崗位培訓(xùn)等多種宣傳方式增強(qiáng)林業(yè)工作人員，尤其是財(cái)務(wù)人員和實(shí)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的法制意識(shí)，動(dòng)員他們參與到預(yù)防林業(yè)專項(xiàng)資金職務(wù)犯罪的工作中來。檢察機(jī)關(guān)還要注重把法制教育與職業(yè)道德、社會(huì)公德教育結(jié)合起來，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為目標(biāo)，創(chuàng)造性地開展預(yù)防工作。“偵防一體化”，增強(qiáng)查處合力

一是預(yù)防部門要加強(qiáng)與自偵部門的協(xié)作。預(yù)防部門在工作中要加強(qiáng)與自偵部門的溝通協(xié)作，根據(jù)查辦案件及時(shí)發(fā)現(xiàn)關(guān)于涉林專項(xiàng)資金職務(wù)犯罪存在的苗頭性、傾向性問題，積極開展預(yù)防調(diào)查，形成有針對(duì)性地調(diào)查報(bào)告，有的放矢地開展預(yù)防工作。二是與林業(yè)部門建立行政調(diào)查案件的通報(bào)機(jī)制，了解涉林專項(xiàng)資金行政查處案件的情況，發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)責(zé)成林業(yè)部門及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)。

強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，落實(shí)管理責(zé)任

各級(jí)林業(yè)主管部門和項(xiàng)目實(shí)施單位領(lǐng)導(dǎo)干部必須加強(qiáng)資金管理重要性的認(rèn)識(shí)，樹立“嚴(yán)管錢，重效益；不違紀(jì)，重預(yù)防；不越軌，重法紀(jì)；不變通，重落實(shí)”的觀念，從新的高度和深度來認(rèn)識(shí)資金管理問題，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)林業(yè)專項(xiàng)資金管理的重要性，加大資金管理力度。要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，層層落實(shí)林業(yè)專項(xiàng)資金管理責(zé)任制，確保林業(yè)資金安全、有效、合理使用。

意識(shí)在前，責(zé)任隨后。為強(qiáng)化和規(guī)范對(duì)資金違規(guī)問題的查處與整改，建立健全資金違規(guī)責(zé)任追究制度，國家林業(yè)局制定了《林業(yè)重點(diǎn)工程資金違規(guī)責(zé)任追究暫行規(guī)定》。對(duì)國家林業(yè)局查出的資金違規(guī)問題，經(jīng)研究認(rèn)定后，國家林業(yè)局將以書面形式發(fā)出整改通知，責(zé)令有關(guān)單位限期改正，并根據(jù)情節(jié)輕重和干部管理權(quán)限直接追究單位負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員的責(zé)任。各省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)部門結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，制定實(shí)施細(xì)則。因此，各級(jí)林業(yè)主管部門要遵循《暫行規(guī)定》，將監(jiān)管責(zé)任落到實(shí)處，這樣才能建立起完善的林業(yè)專項(xiàng)資金監(jiān)管體制。

強(qiáng)化資金管理，堵塞易發(fā)職務(wù)犯罪的漏洞

專項(xiàng)資金做到專款專用，不擠占、挪用、串用專項(xiàng)資金，不違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍，不弄虛作假，嚴(yán)防資金的不合理支出，及時(shí)分析反映其資金運(yùn)行情況及工程建設(shè)實(shí)施情況。項(xiàng)目單位只能根據(jù)投資性質(zhì)和相關(guān)會(huì)計(jì)制度設(shè)置一套會(huì)計(jì)賬簿，并按項(xiàng)目進(jìn)行單獨(dú)明細(xì)核算，既保證專項(xiàng)資金核算的獨(dú)立性，又便于統(tǒng)一進(jìn)行項(xiàng)目資金檢查監(jiān)督，有利于堵塞資金管理漏洞。

防微杜漸，做好資金稽查

資金稽查工作是確保林業(yè)重點(diǎn)工程順利實(shí)施的一項(xiàng)重要工作，是落實(shí)“慎用錢”的有效手段。具體來說，上級(jí)主管部門應(yīng)專門成立專項(xiàng)資金使用稽查辦，從資金下?lián)苤掌饝?yīng)該定期或不定期對(duì)項(xiàng)目資金到位及使用情況進(jìn)行跟蹤檢查，確保資金有效安全運(yùn)行；要采取以查促改，及時(shí)發(fā)現(xiàn)整改已發(fā)生和正在發(fā)生的問題，建立完整的內(nèi)部控制制度。

結(jié)語

綜上所述，林業(yè)專項(xiàng)資金監(jiān)管中存在著若干問題，為潛在職務(wù)犯罪提供了機(jī)會(huì)。但是，只要林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部加強(qiáng)監(jiān)督管理，同時(shí)配合檢察部門的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，這些問題是可以有效克服的。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，幫助林業(yè)部門做好涉林專項(xiàng)資金的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，保障林業(yè)健康發(fā)展，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：北京市順義區(qū)人民檢察院公訴一處）