我國城市化進程中環境污染與整治的法律措施研究

改革開放以后，同全國大多數城市發展一樣，經過幾十年的發展變化，曲靖躍然成為僅次于昆明的云南第二大城市。地處云南東北部，毗鄰貴州、四川、廣西，是進出云南的東大門，素有“人滇鎖鑰”之稱，同時也是珠江的發源地，曲靖也因此被譽為珠江源頭第一市。其目標是在2020年左右建成100平方公里、100萬人口的“現代工業強市和珠江源大城市”。

曲靖城市化歷程

在學術上，曲靖的城市化進程通說被分為四個步驟，即：一是建國以前的歷史時期；二是建國以來至改革開放以前；三是改革開放以來到撤地設市以前；四是撤地設市以來。本文的主旨是討論曲靖在改革開放之后向著現代化城市發展過程中的環境問題，故在此對于前兩個歷史階段不予贅述，而僅討論后兩階段的城市化進程的環境問題。如諸多地區一樣，隨著改革開放的發展，曲靖分別經歷1983年9月，縣級曲靖市成立，全市城市建設區域面積不斷擴大、第二、三產業從業人員不斷增加，大量農村人員涌入城市，推動了城市基礎設施建設。

1997年5月，曲靖撤地設市，又撤消縣級曲靖市，設立麒麟區，恢復沾益縣的建制，曲靖城市建設進入了一個新階段。但是，隨之而來的是城市基礎設施、人口和環境承載量越來越無法滿足不斷積聚的人口和迅猛發展的工業。一方面，要加強城市規劃等硬件設施建設、加強政府行政措施和企業的社會責任；另一方面，也要不斷完善法制社會建設、提高人民素質。以此來應對不斷增加的城市及其周邊環境問題。

城市化進程中的主要環境問題

去年8月，曲靖市陸良縣的陸良一化工廠發生鉻污染致使數萬立方米水水質變差、牲畜接連死亡的消息引發了全社會各界的極大關注，此次環境問題不僅震動了中央、更使大面積的土壤、龐大的地下水系統被重金屬鉻嚴重污染，后續的治理措施將是一項巨大的、難以計算成本的工程，其帶來的后果更是無法預測。由此可見，環境問題對于城市的發展而言不可忽視，更不可小覷。先污染后治理的模式換來的不會是環境與人和諧相處，而是更大的經濟等各方面損失和子孫后代的怒目而視。除此之外，城市在發展的過程當中所帶來的問題不只土壤和水污染還包括：

·空氣污染

長期以來，我國的能源結構以煤為主，各城市主要燃煤量在整個能源結構中一般占80%以上，很多已經超過90%。曲靖也是個產煤大市，僅富源縣就具有極為豐富的儲藏量。但是，煤含硫和灰份較高，許多都沒有經過脫硫處理，直接燃燒，加之城市居民家庭小爐灶直接低空排放，產生了大量的煙塵、二氧化硫等污染物，導致嚴重的煤煙型大氣污染；迅速的城市化伴隨機動車保有量的快速增長，城市當中易出現嚴重的尾氣污染。

·水污染嚴重和水資源短缺

如前所述，工業的發展，特別是化工產業、造紙產業等高危污染型企業的發展將會對城市的水源產生極其嚴重的危害。況且，曲靖地處珠江源頭，若其地下水遭受嚴重污染，后果將不堪設想。另外，云南屬易發生旱災地區，去年下半年至今的大旱仍未消除。水資源的短缺帶來的后果不僅將是工業停產，人畜的吃水用水問題更是關系著整個社會的安定問題。

·固體廢物排放量大，綜合利用和處置率低

曲靖在打造滇東北工業重鎮的同時，在工業企業的發展過程當中切忌以犧牲環境為代價而滿足經濟的發展，歷史的經驗告訴我們，其后果只會是得不償失。加之人口的激增，生活垃圾和建筑垃圾也越來越多。但是，對比發達城市，我們對于生活垃圾和工業固體垃圾的再利用程度明顯偏低，取而代之的是隨處混亂堆放，無視其經濟價值乃至環境價值。

·城市噪聲污染嚴重

隨著城市發展的加快，噪聲已成為城市一大公害，嚴重影響人們的生活和健康。城市的噪聲主要來源于機動車輛和建筑工地。目前我國約70%的城市人口遭受到高噪聲的影響，在70個有監測的城市中只有60%的主要城市達標，而一般城市只有33%達到噪聲控制標準。我國城市區域環境噪聲達標率不到50%，90%的城市道路交通噪聲超過了70分貝，社會生活噪聲呈現明顯上升趨勢。大量的統計研究表明，長期處在高噪音中的人，容易造成精神緊張、耳聾等疾病，影響人們身心健康。

·天然植被減少，城市綠地覆蓋率低

城市綠地是城市生態系統的重要組成部分，它由城郊農田、城郊天然植被和市區園林綠地等三部分組成，對促進城市生產的發展和保證居民生活有著不可替代的作用，對城市生態環境系統內的物質循環具有十分重要的意義。綜觀全國，綠化問題似乎對于曲靖或者是云南地區情況較為良好，但是城市化的過程中最重要的一項就是城市建設用地面積的擴展，在現有科學技術水平無法滿足立體空間拓展的情況下，占用耕地、林地等原本非城市用地的區域以滿足現有城市用地不足的問題則是不可避免的事情。因此，曲靖等云南地區也無法避免綠地等其他農業用地的減少。但是在自然植被減少的同時，如果人工綠地不及時跟上，土地沙化也將無法逃避。

曲靖城市化進程中環境污染問題的法律解決手段

·企業的責任

作為一個工業城市的曲靖，在城市化過程當中各類工業企業的出現再不為過，但是對于越來越多的工業污染出現，這些企業卻有著不可推卸的責任。在現實生活中，企業與自然環境聯系密切，企業從自然環境中獲取資源、能量，并通過有目的分配和消費，再輸入到環境中。企業一方面利用先進技術，對自然資源進行無節制的開采和利用，獲取了高額的利潤；另一方面，給自然環境帶來巨大的負擔，導致空氣、水質的嚴重污染，公眾的生命健康面臨威脅，人類的生存環境遭受了巨大的破壞。因此，企業對環境的污染現狀負有不可推卸的責任。根據2006 年3月發布的《2005年企業社會責任報告》發布的企業社會責任報告，其中只用了很小的篇幅提及環境保護，說明我們國家雖然意識到企業社會責任的重要性，但是對環境保護責任卻沒有足夠的重視，企業自然也跟不上步伐主動去改善環境污染狀況。所以說，在中國的現階段城市化過程當中，很多時候企業應負的責任總是與實際承擔的責任不成正比，更多的時候這些責任落到了公眾的肩上。而對于公眾白白損失的這筆公益，理當承擔的企業卻從中得到了相當可觀的一筆“損害收益”。救濟途徑的狹窄，似乎更加助長了某些企業污染環境的囂張氣焰。因此，樹立企業責任，不僅是企業自身應盡的職責更是政府行為的對象也是公共權力的標的。對于后兩種措施，后面將會有詳細的敘述，這里主要討論企業自身的職責范圍。

本文之所以將企業的責任歸為職責而非義務，實際上已經說明了企業在保護環境中不僅是履行義務方也是獲得權利方。一個優秀的經營者，他的眼光不僅關注他的商品是否可以完成那次“驚險的跳躍”，更是應當著眼于企業的各個方面現在或將來能夠帶來的收益。現在“越來越多的企業意識到良好的企業形象對于推動企業的發展起著重要的作用。”

我國法律中規定了較為全面的行政措施，如：對造成嚴重污染的企事業單位，實施限期治理。限期治理由具有管轄權的縣級以上人民政府決定，對一些小型企事業單位的限期治理可以由縣級以上人民政府授權其環境保護行政主管部門決定。被限期治理的企事業單位必須如期完成治理任務，對逾期未完成治理任務的企業事業單位，除依照規定加倍收取排污費外，可以根據所造成的危害后果處以1至10萬元的罰款或者責令停業、關閉。等等手段。但是本文旨在論述一個完整的行政管理體系當中，企業及政府的意識以及行為至關重要，這就要求相關部門在履行職責的過程當中拋開各種無益于公眾及未來社會的發展，把環境問題的低位始終放置最高。只有這樣，政府的行為才能真正發揮作用。

·法律措施

事實上環境污染問題是一種連續性和公益性的問題，因為污染的問題幾乎總是在問題發生之后才會被發現，發現之后即使走法律途徑從作出處罰決定到復議、訴訟、上訴、申請強制執行，一個程序走完，至少需要3個月的時間，甚至有可能1年下來一個程序還沒走完。在走程序的過程中，違法行為通常仍在持續。而受害者又總是不止一個利益主體，拿水污染來說，一個化工企業將其未處理過的污水肆意排放到河流或其他不為人知的地方，但這些水終究會流入能夠被人畜所及或者滲入地下水當中。這就要求我們建立一種對這種連續的、公益的違法行為有效處置的辦法。

目前學術界關于法律措施用于保護環境問題當中“按日連續處罰”制度最為有效，所謂“按日連續處罰”是指對于污染問題在發現之后，政府有關部門有權對其在污染持續期間每日按照一次完整的處罰來對其進行處置，直到污染問題的終止。如：美國1970年的《清潔空氣法》，其第113條（b）款規定：“環保局長針對下列情況，可對污染源的所有者或經營者、大的排污工廠或者固定的污染源的相關責任人處以暫時的或永久的禁令，或者經評估后對每項違規行為處以每天不超過$25，000的罰款，也可兩者并罰……”目前，許多國家和地區都對持續性的環境違法行為，引入按日連續處罰的處罰機制。這其中不僅包括美國、加拿大、德國、法國、新加坡等發達國家，也包括印度、菲律賓等發展中國家以及我國的香港特別行政區和我國臺灣地區。因此，同為大陸法系的中國在法律創制與適用上不存在因法系的不盡相同而出現的障礙。

除了比較法之外，對于國家與國家之間的比較也可找出對于我們自身有益的方法，被稱謂花園城市新加坡，道路寬闊，人行道兩旁種著葉繁枝茂的行道樹及各種花卉，草坪、花壇小型公園間雜其間，市容整潔。新加坡市擁有2000多種高等植物，被譽為“世界花園城市”和東南亞的“衛生模范城”。新加坡在保護環境問題方面除了合理的城市規劃、基礎設施投入和廣為宣傳之外，一個最重要的措施就是制定了嚴格的法律，嚴厲懲治破壞環境者，無論是企業還是個人，在這個國家中，任何人都沒有特權。對于信手涂鴉、破壞環境者，其法律甚至規定了嚴厲的鞭刑。對于一些破壞環境和公共衛生者，其罰金之高當稱世界之最。且不問這些嚴酷的法律是否適合中國的國情，單從效果方面，我們就應當予以深刻的思考。新加坡的環境立法，并不是完全照搬國外的成文抑或判例法，在學習國外優秀理發的基礎上結合國內傳統的儒家道德思想與新加坡華人傳統文化。如對于一些破壞公共環境者，其法律讓他們穿上有“垃圾蟲”字樣的黃色夾克衫去清掃大馬路，使受罰者深受其辱，而這種處罰在好面子的華人中造成的威懾力是其他處罰所不能比擬的。可見，嚴格而且嚴厲的法制是新加坡政府環境保護的重要舉措。

最后，環境問題同時也是公益性的問題，在中國環境問題的法律救濟不同于其他大多數法律問題那樣可以輕松的得到法院的支持與保護，甚至連第一步的起訴、立案受理也難以邁出去。這不僅是因為“成本的投入和利益的產生兩者之間不協調使得公民的維權意識仍然停留在對司法的恐懼和回避上。”更是因為我國對于公益訴訟的限制抑或不夠完善所直接制約的。所謂公益訴訟，簡而言之就是為了保護社會公共利益的訴訟。起源于古羅馬時代。但是至今在我國法律體系當中由于各種各樣的原因一直無法得以真正實現。我國《民事訴訟法》第108條規定，起訴必須符合原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。雖然在第54、55條中規定了代表人訴訟制度，但這與西方國家集團訴訟之間有著相當大的差距。主要問題有：主體不適格、效力范圍過于狹窄。眾所周知，環境污染的影響對象及于全社會，我們每一個人都應當有責任和權利去維護這一正義。但是最高人民法院對于公益訴訟的態度卻是“受理的時機還不成熟”為理由，于2001年9月24日向全國各級法院下發406號通知，要求各級人民法院暫不予受理相關訴訟。具體原因有：

一、當事人適格理論的不健全，所謂當事人適格，是指在具體訴訟中，能夠作為本案的原被告進行起訴或被訴且獲得本案判決效力的拘束的權能或地位。

二、既判力制度的擴張與限制，所謂既判力是指法院作出判定后，關于訴訟標的的判斷所具有的通用力與確定力。我國傳統法律在對于公益訴訟的既判力上明顯過于狹隘，這直接導致了一次公益訴訟無法全面的保護諸多共同主體的公平、正義。

三、法院對于權利濫用后果的考慮，由于我國現階段經濟發展的不平衡與社會矛盾的多發性，在確定公益訴訟之后難免會發生某些人利用公益訴訟進行不法目的的行為。基于以上等多方面考慮，國家對于公益訴訟的實行尚有諸多保留。

我們認為，在對于環境污染的救濟措施中，訴訟是危害后果發生之后最為有效也是最為及時的措施。我國法律應當及時完善相應的有關公益訴訟的法律法規。對于妨礙公益訴訟的一系列因素，我們應當一一予以認真解決，從而為公益訴訟在環境污染當中真正發揮法律的作用而努力。

結束語

城市化進程是任何社會都無法避免的規律，本文只從宏觀角度分析在城市化進程中出現的一些自然環境問題，以及與之相對應的解決措施。當然，在問題的提出和措施的對應上有很多問題沒有全面的提出，如在諸多措施上，政府以及社會的大力宣傳、人民素質的不斷提升、和諧社會的建設、企業與政府的互動等方面都未涉及。因篇幅有限或者與本文主旨偏離太遠就不一一在此論述。但是，從以上論述中我們可以看到城市化所帶來的環境污染問題極為嚴峻，人與自然的和諧相處不僅是字面的意思，更應當作為一種時間的知道。帕費克特（M.Parfect）對于“可持續”的總結中指出“可持續”是指“滿足現在的需要，但不損害后代滿足他們的機會”，“不欺騙我們的孩子”，“依靠利息生存而不是依靠本錢”。這不難看出，城市的發展應當也必須建立在可持續的基礎之上，只有這樣我們的子孫才能有足夠的空間，足夠的資源享受他們的生活。

（作者單位：曲靖師范學院政法學院）