民航發(fā)展基金：轉(zhuǎn)正還是轉(zhuǎn)身？

在種種質(zhì)疑背后，民航發(fā)展基金正走向規(guī)范化

“換湯不換藥。”

“穿個(gè)馬甲以為我就不認(rèn)識(shí)你了？”

“好消息：機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)不收了；壞消息：改收民航發(fā)展基金。結(jié)果是：坐飛機(jī)沒(méi)少一分錢。不能這么糊弄人！”

…… ……

2012年3月17日，財(cái)政部在其官網(wǎng)上發(fā)布了《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，規(guī)定2012年4月1日起，以民航發(fā)展基金取代目前收取的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，原民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的有關(guān)規(guī)定同時(shí)廢止。

這個(gè)消息引來(lái)了一邊倒的質(zhì)疑聲，認(rèn)為是久為人詬病的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)轉(zhuǎn)正了。綜觀公眾對(duì)民航發(fā)展基金的相關(guān)爭(zhēng)論，主要集中在其合法性、合理性和公開(kāi)透明等問(wèn)題上。為此，《國(guó)企》雜志采訪了業(yè)內(nèi)專家，對(duì)這些問(wèn)題一一進(jìn)行解答。

換湯不換藥？

《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，民航發(fā)展基金繳納的標(biāo)準(zhǔn)為：乘坐國(guó)內(nèi)航班的旅客每人次50元，乘坐國(guó)際和地區(qū)航班出境的旅客每人次90元（含旅游發(fā)展基金20元）。這與原民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的繳納標(biāo)準(zhǔn)一致。民航管理部門出于“不讓旅客增加負(fù)擔(dān)”的考慮而做出的規(guī)定，反而被很多網(wǎng)友稱為“換湯不換藥”。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，民航發(fā)展基金并非僅僅是換了一個(gè)名稱而已，在民航發(fā)展基金的性質(zhì)、用途、撥付方式等方面都有所變化。《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第三條明確民航發(fā)展基金的性質(zhì)是政府性基金，收入上繳中央國(guó)庫(kù)，納入政府性基金預(yù)算，專款專用。“這應(yīng)該被視為機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的一次‘華麗轉(zhuǎn)身’。”

此前，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的性質(zhì)一度處于模糊地帶，是稅？是費(fèi)？是基金？沒(méi)有人能說(shuō)得清。1995年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、民航總局《關(guān)于整頓民航機(jī)場(chǎng)代收各種機(jī)場(chǎng)建設(shè)基金的意見(jiàn)》將機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)定義為“基金”。而在1995年3月財(cái)政部與國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的文件中則表示，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的收入劃歸機(jī)場(chǎng)營(yíng)業(yè)所得，即機(jī)場(chǎng)在運(yùn)行中以旅客為經(jīng)營(yíng)對(duì)象提供服務(wù)而取得的收入。《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定民航發(fā)展基金是“民航發(fā)展基金收入”，進(jìn)一步明確了民航發(fā)展基金的性質(zhì)。

民航發(fā)展基金的使用范圍也有所擴(kuò)大。在維持原來(lái)民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的使用范圍的基礎(chǔ)上，民航發(fā)展基金將民航節(jié)能減排和通用航空納入了民航發(fā)展基金使用范圍。

具體來(lái)說(shuō)，民航發(fā)展基金具體用于以下幾個(gè)方面：一是民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括機(jī)場(chǎng)飛行區(qū)、航站區(qū)、機(jī)場(chǎng)圍界、民航安全、空中交通管制系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是對(duì)貨運(yùn)航空、支線航空、國(guó)際航線、中小型民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)（含軍民合用機(jī)場(chǎng)）進(jìn)行補(bǔ)貼；三是支持民航節(jié)能減排；四是支持通用航空發(fā)展；五是用于加強(qiáng)持續(xù)安全能力和適航審定能力建設(shè)；六是用于民航科教、信息等重大科技項(xiàng)目研發(fā)和新技術(shù)應(yīng)用；七是用于其他一些必要支出。

中國(guó)民航管理干部學(xué)院航空法研究中心副主任刁偉民副教授在接受《國(guó)企》記者采訪時(shí)說(shuō)：“通用航空有商業(yè)航空所不具有的公益性特征，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)增長(zhǎng)和提升我國(guó)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有很重要的作用。我國(guó)現(xiàn)在通用航空的發(fā)展水平不高，從民航發(fā)展基金中拿出一部分錢來(lái)支持通航的發(fā)展是很合理的。另外，在歐盟強(qiáng)征碳稅的背景下，把節(jié)能減排納入支持范疇也是非常及時(shí)的。”

據(jù)了解，通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，比如飛機(jī)播種、航空攝影、護(hù)林滅火、醫(yī)療救護(hù)、航空物理探礦等都在此范疇。

民航發(fā)展基金的撥付方式也改變了。1995年以來(lái)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的分配規(guī)則是：50%上繳國(guó)庫(kù)后劃給民航總局提留，50%由民航總局劃給當(dāng)?shù)貦C(jī)場(chǎng)。此次民航發(fā)展基金，將通過(guò)民航總局和財(cái)政部統(tǒng)籌審批撥付。

中國(guó)航空法律服務(wù)中心首席專家、北京市藍(lán)鵬律師事務(wù)所主任律師張起淮在接受記者采訪時(shí)說(shuō)：“相比原先的‘一半交給民航局，一半流入地方’的粗糙做法，新《暫行辦法》在一定程度上能夠有效利用資金，防止專項(xiàng)資金的流失，阻斷腐敗滋生的土壤。這是一種進(jìn)步。”

合理合法乎？

民航發(fā)展基金的出臺(tái)，重新喚起了人們對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的關(guān)注和爭(zhēng)論。

2012年兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、廣東省茂名市工商聯(lián)主席陳華偉在建議徹底取消機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)時(shí)就說(shuō)：“這是一項(xiàng)收費(fèi)時(shí)間最長(zhǎng)、收費(fèi)范圍最廣、最沒(méi)有法律依據(jù)、最不公開(kāi)透明、引起反對(duì)聲音最多的不合理收費(fèi)，與廣大人民群眾的利益相悖”。

與此不謀而合的是，在今年兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青也提出了相同的議案。他認(rèn)為，改革開(kāi)放初期，國(guó)家財(cái)力薄弱，為了獲取基礎(chǔ)建設(shè)投資，依靠民眾的財(cái)力來(lái)支持國(guó)家的發(fā)展尚可理解。但現(xiàn)在財(cái)政收入連年高增長(zhǎng)，仍然征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)似乎就沒(méi)有道理了。

國(guó)內(nèi)最早開(kāi)征機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的是溫州的永強(qiáng)機(jī)場(chǎng)。20世紀(jì)80年代后期，溫州人在“不要不等不靠”的三不精神下，自己投資1.325億元建設(shè)了永強(qiáng)機(jī)場(chǎng)，并于1992年開(kāi)始征收“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”。

這就產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，國(guó)家投資的機(jī)場(chǎng)征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)是否合理？張起淮在接受記者采訪時(shí)說(shuō)：“首都機(jī)場(chǎng)、白云機(jī)場(chǎng)和上海機(jī)場(chǎng)等都已經(jīng)是上市股份公司，國(guó)家強(qiáng)制向旅客收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，那么是旅客可以享有機(jī)場(chǎng)的股份嗎？年底也沒(méi)有看見(jiàn)機(jī)場(chǎng)給大家分紅。如果說(shuō)是給機(jī)場(chǎng)的投資，那就應(yīng)該要有回報(bào)。如果是借款，卻既沒(méi)有還本也沒(méi)有利息。”

中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)劉俊海告訴記者：“美國(guó)征收類似的費(fèi)用會(huì)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序。此次財(cái)政部發(fā)文征收民航發(fā)展基金，是將機(jī)場(chǎng)與旅客橫向的民事關(guān)系，變?yōu)檎c旅客縱向的行政關(guān)系。我認(rèn)為政府不應(yīng)該過(guò)于照顧機(jī)場(chǎng)的發(fā)展，而應(yīng)該引入競(jìng)爭(zhēng)，用優(yōu)勝劣汰的方式促進(jìn)整個(gè)機(jī)場(chǎng)行業(yè)的發(fā)展。”

中國(guó)民航管理干部學(xué)院航空運(yùn)輸服務(wù)研究所所長(zhǎng)鄒建軍是這次輿論場(chǎng)里少數(shù)的支持者。在接受記者采訪時(shí)，鄒建軍對(duì)媒體質(zhì)疑機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的報(bào)道表現(xiàn)得頗為激動(dòng)：“機(jī)場(chǎng)作為公共設(shè)施，向使用它的旅客征收相應(yīng)的費(fèi)用是十分合理的。”

這次財(cái)政部將機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)改為民航發(fā)展基金沒(méi)有經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，讓很多專家質(zhì)疑民航發(fā)展基金的合法性。張起淮在接受采訪時(shí)說(shuō)：“《規(guī)章制定程序條例》第十五條規(guī)定：起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見(jiàn)分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見(jiàn)。財(cái)政部未經(jīng)過(guò)聽(tīng)證而將機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)另?yè)Q名目，換成民航發(fā)展基金繼續(xù)收費(fèi)的做法是不妥當(dāng)?shù)摹？v觀我國(guó)《民用航空法》以及其他國(guó)家法律、行政法規(guī)，并沒(méi)有一處提到‘民航發(fā)展基金’，上位法的缺失使得該基金成了無(wú)源之水，無(wú)根之木。”

而一位航空業(yè)內(nèi)人士在接受記者采訪時(shí)表示：“很多專家反對(duì)征收民航發(fā)展基金。我認(rèn)為，是他們對(duì)民航業(yè)的發(fā)展不太了解。財(cái)政部征收民航機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)并不缺失法律支持。《民航法》第六十八條規(guī)定，民用航空器使用民用機(jī)場(chǎng)及其助航設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)繳納使用費(fèi)、服務(wù)費(fèi)；使用費(fèi)、服務(wù)費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院民用航空主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、物價(jià)主管部門制定。”

此外，由于機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理費(fèi)改為“民航發(fā)展基金”，很多公眾認(rèn)為民航發(fā)展基金不能單由旅客掏錢，民航企業(yè)在民航發(fā)展基金中應(yīng)該扮演一個(gè)更重要的角色。

對(duì)此，該業(yè)內(nèi)人士告訴記者：“這種質(zhì)疑是公眾不了解民航發(fā)展基金具體條款所產(chǎn)生的誤解。民航發(fā)展基金由原民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和原民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金合并而成，民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金是向航空公司收的。《民航發(fā)展基金》第五條明確規(guī)定，在中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)設(shè)立并使用中國(guó)航線資源從事客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)的航空運(yùn)輸企業(yè)和從事公務(wù)飛行的通用航空企業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照本辦法規(guī)定繳納民航發(fā)展基金。航空公司繳納的民航基金專項(xiàng)用于民航安全、空管、機(jī)場(chǎng)、科教、信息等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。”

刁偉民副教授也指出：“很多乘客可能不理解為什么在機(jī)票費(fèi)外還要繳納機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)。其實(shí)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)在機(jī)場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了很重要的作用，有些用途是旅客不太了解的，比如機(jī)場(chǎng)的減噪問(wèn)題，支持支線航空的發(fā)展等。這些都是跟百姓生活密切相關(guān)的。旅客直接或者間接地受益了。當(dāng)然，我也認(rèn)為民航發(fā)展基金有它不夠合理的地方。比如，應(yīng)該根據(jù)機(jī)場(chǎng)的吞吐量和所在城市的發(fā)展程度來(lái)分別制定民航發(fā)展基金的金額。”

用之于民否？

很多網(wǎng)民認(rèn)為，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)這錢交得糊里糊涂，究竟有多少、用在了哪里也是糊里糊涂。

20年來(lái)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)都是一半上繳國(guó)家財(cái)政，然后再返還民航總局用于機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼；另一半則留給地方政府做機(jī)場(chǎng)建設(shè)的投資，大多由地方發(fā)改委統(tǒng)一管理。財(cái)政部每年都會(huì)公開(kāi)部分收入及支出數(shù)據(jù)，但是具體支出去向不公開(kāi)，因此導(dǎo)致民眾質(zhì)疑機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)資金去向。

而此次對(duì)于民航發(fā)展基金管理的信息披露制度，《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》中仍未提及。暫行辦法第十四條規(guī)定，由財(cái)政部委托民航局統(tǒng)一組織征收，民航局清算中心具體負(fù)責(zé)民航發(fā)展基金的征收工作。

刁偉民副教授認(rèn)為：“民航機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)還缺乏一些配套征收辦法，比如費(fèi)用使用的細(xì)則和規(guī)范，公開(kāi)制度、審計(jì)監(jiān)管制度等等。不能因?yàn)榧?xì)則出臺(tái)的不及時(shí)，就質(zhì)疑這個(gè)制度本身有問(wèn)題。”

機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)收了20年，數(shù)額究竟有多少？財(cái)政部公布的《2012年中央政府性基金收入和支出預(yù)算表》顯示，2011年機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)收入為147.08億元，支出為149.02億元。據(jù)有關(guān)媒體稱，根據(jù)財(cái)政部以及民航局公布的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)以及幾次全國(guó)兩會(huì)期間相關(guān)代表提出的議案中的數(shù)據(jù)，初步得出20年來(lái)收取的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)總額將近1000億元。

“近20年，是我國(guó)民航業(yè)飛速發(fā)展的20年。我們不僅新建了很多機(jī)場(chǎng)，而且擴(kuò)建了舊的機(jī)場(chǎng)。特別是在此前相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，地方政府在機(jī)場(chǎng)投入資金力度不足的情況下，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)對(duì)民航業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展起到了非常大的作用。”刁偉民告訴記者，“有些人認(rèn)為機(jī)場(chǎng)直接將機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)作為取得的利潤(rùn)，這個(gè)說(shuō)法是片面的，也是旅客對(duì)民航業(yè)的一個(gè)誤解。”

2011年2月，中國(guó)民航局局長(zhǎng)李家祥在國(guó)新辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上介紹，2010年我國(guó)運(yùn)營(yíng)的175個(gè)機(jī)場(chǎng)中，有130個(gè)虧損，共計(jì)虧損了16.8億元。有關(guān)資料顯示，近些年能夠盈利的大多是京滬廣深等地的大型機(jī)場(chǎng)和部分中型機(jī)場(chǎng)，中西部機(jī)場(chǎng)七成以上存在虧損。

一位航空業(yè)人士解釋道，正因?yàn)閲?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，民航業(yè)發(fā)展也存在極大的不平衡現(xiàn)象。機(jī)場(chǎng)建設(shè)分布不均，主要城市機(jī)場(chǎng)以及主要航線收入占的比重過(guò)大，因此適度的補(bǔ)貼有助于培育市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定地發(fā)展。

有專家質(zhì)疑機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)是機(jī)場(chǎng)的主要收入，如果養(yǎng)成機(jī)場(chǎng)依賴機(jī)場(chǎng)建設(shè)的收入，就不利于機(jī)場(chǎng)的發(fā)展。

記者查看了廣州白云機(jī)場(chǎng)2011年的年報(bào)。年報(bào)顯示，2011年白云機(jī)場(chǎng)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)返還收入為5.84億元，營(yíng)業(yè)總收入為42.39億元，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)占營(yíng)業(yè)總收入的13.79%；首都機(jī)場(chǎng)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)返還收入為10.01億元，總收入為65億元，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)占營(yíng)業(yè)總收入的15.41%；美蘭機(jī)場(chǎng)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)返還收入為1.19億元，總收入5.65億元，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)占營(yíng)業(yè)總收入的占21.04%。

不過(guò)，刁偉民副教授告訴記者：“國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)的營(yíng)利能力相比國(guó)外機(jī)場(chǎng)確實(shí)不足。國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)的營(yíng)業(yè)收入主要來(lái)自主業(yè)航空服務(wù)收入。國(guó)外發(fā)展比較好的機(jī)場(chǎng)是依靠非航空服務(wù)收入，比如我們通常所說(shuō)的跑道加商鋪的收入。目前，我們國(guó)家在非航空性收入方面確實(shí)存在不足，營(yíng)利能力還很薄弱。”這個(gè)觀點(diǎn)在白云機(jī)場(chǎng)年報(bào)中得到了佐證，白云機(jī)場(chǎng)航空服務(wù)收入和延伸服務(wù)收入分別占營(yíng)業(yè)總收入的54.92%和45.08%。

另外，財(cái)政部2011年1月6日發(fā)出《關(guān)于機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和旅游發(fā)展基金政策等有關(guān)問(wèn)題的通知》，繼續(xù)保留首都機(jī)場(chǎng)、白云機(jī)場(chǎng)、美蘭機(jī)場(chǎng)三家上市機(jī)場(chǎng)“以機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)安排補(bǔ)貼作為企業(yè)收入”的政策，每年補(bǔ)貼額不低于各機(jī)場(chǎng)當(dāng)年機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)收入的40%。此次《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》中并沒(méi)有提到機(jī)場(chǎng)方面，尤其是上市機(jī)場(chǎng)方面的補(bǔ)貼或這部分資金的返還。