財產申報：國企防腐又一拳

國企領導申報財產，如果能輔以完善的制度和堅定的決心，必能讓陽光照進現實

背景

當人們還為廣州市紀委書記王曉琳“國企成腐敗重災區”的論斷而憤怒的時候，偏處西南一隅的重慶市國資委已經先出重拳。

不久前，重慶市國資委向重慶多家國有大型企業下發《中共重慶市國資委委員會關于做好2012年領導干部報告個人有關事項工作的通知》。通知要求，國企領導干部報告個人收入、房產、配偶和子女從業、子女婚姻等14個類別的情況。需要報告的人員范圍為，市屬國有重點企業領導人員、中層管理人員和所屬企業領導人員、市國資委機關副處級及以上干部。

本來只是一項加強國資監管、防止國有資產流失的基本工作，卻引來了媒體和公眾的關注，以及不可避免的質疑。政府官員財產申報制度已蹣跚十多載，有效落實依然前途渺茫。那么重慶市國企領導的財產申報要求是否又會成為一紙空文？該如何跳出“光說不練”的怪圈，建設公開、透明的“陽光反腐”制度？《國企》雜志特邀請眾多專業人士一起出謀劃策。

邀請嘉賓：

中國企業研究中心首席研究員李 錦

中美嘉倫企業管理咨詢公司總裁潘朝金

民間反腐第一人、律師王榮利

中央黨校教授、反腐專家林 喆

民眾期待不能辜負

《國企》：前不久，重慶市國資委發文要求下屬企業領導上報個人和家庭財產等各項收入，您怎樣看待這項措施？

李錦：這并不新鮮，但積極意義很大。當下，從我國經濟發展所處的環境來看，大眾對國企低紅利、高薪酬的質疑較多，體現了群眾對國企分配、貧富差距加大的不滿。重慶國資委直面這個問題，走在政府部門前面，在省級國資委中較早行動，首先是國企在國企分配和廉政建設中的一種深度發展。其次，也可看做國企面對社會輿論做出的回應，從自身管理提升做起，非常有意義。最后，體現了重慶國資委的自覺行動和改革勇氣。從近年來各地對官員財產申報制度的探索來看，勉強推行的有很多信息失真、不公開，有的干脆不推行。

重慶市要求上報的內容很細，范圍很廣。通知里提到，國企領導持有因私出國（境）證件、因私出國（境）、配偶和子女從業、子女與外國人以及港澳臺居民通婚、配偶或子女移居國（境）外等情況，均被要求報告。這有很大的現實意義，是一個極大的進步。當下“裸官”現象非常令人擔憂，大量不正當財產轉移國外，無法有效監管。現在在美國投資50萬美元就可以移民。2011年移民美國的申請者和獲批者分別為2969人和934人，與2007年相比，不到4年申請者增長約10倍。這其中肯定包括一定比例的國企企業家，其子女、親人移民的概率也很大。如何遏制這種現象，防止把非法財產轉移國外，這是很重要的反腐課題。

王榮利：中國每年都會創出一些新的反腐招數，最后都不了了之。重慶的措施初衷很好，對加強國資監管、遏制腐敗能起到很大作用。但是我們還應該看到，這個通知僅僅要求上報，并沒有說公開。徹底根治腐敗不可能一招見效，是一個系統工程，涉及財產分配制度是否合理、是否公開引入群眾監督、如何監管等問題。現在只是剛剛邁開申報的第一步。

潘朝金：從國際上看，財產申報公示制度是官員的一種義務。把這套制度落實到國企領導身上，短期來看積極作用還是值得肯定的。但是長期來看，這個制度仍然值得商榷。第一，現在國企領導是官員身份，但國企改革的方向是企業領導人去官員化，招聘職業經理人管理企業，尤其對于央企，全球海選帶來了很多優秀的職業經理人。如果要求職業經理人公布財產就有點問題。第二，央企走向市場化、國際化是大勢所趨，可是上市公司的領導人沒有個人財產公示的職責，國際化的管理方式也沒有公布財產這種情況。對職業經理人的監管是一種資本市場的監管，對與公司有關的股權和薪資的監管，除此之外的私人財產不受監管。所以國企監管、遏制腐敗也需要多角度多方位考量，不可一刀切。這個問題表面看是加強監管、遏制腐敗，實際上牽扯到國企未來改革的方向和定位。

林：這是一件好事。從完善的廉政立法來看，財產申報制度對于防范腐敗具有特別重要的意義。一年一度的財產申報制度是預防腐敗的一個攔洪堤壩，能使任何借助權力獲得的不當收益在審查中因與正常收益相去甚遠而暴露無遺，是一項易于發現問題的制約機制。因此，大多數國家對于公務人員財產申報制度有明確而嚴格的法律規定。各界不必要對此大驚小怪。按照國務院2009年下發的《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》的要求，各地都在做此類嘗試和努力。但是，如果沒有具體的制度規范，落實狀況令人擔憂。

《國企》：據了解，對于國企領導上報財產的規定早已存在。這本來只是國資委日常的本職工作，為何會引起媒體和大眾的關注？

王榮利：首先，大眾對反腐問題一直非常關注。尤其近幾年國企的反腐任務加劇，貪污金額也非常龐大，與大眾看病難、上學難、買房難等客觀現實形成鮮明對比，牽動大眾神經。其次，這項措施在政府部分和多地都有很多嘗試，但是效果不盡如人意。公眾的關注表達了對全民監督、遏制腐敗的一種期待。希望這次重慶市國資委能真正走在前面。

李錦：近年來，公眾對國企薪酬、紅利分配等問題存在很大爭議。從本質上來說這個問題牽扯到財產分配、社會公平，是一個社會熱點，被關注是很正常的。而且以前引入全民監督的措施成效不大，大眾有關注，更有期待。

陽光是最好的防腐劑

《國企》：有人認為，國企是企業，和政府部門不一樣，公布財產不合適，也不必要。您怎樣看待這種觀點？

李錦：國企領導當然需要公布財產。首先，財產分配問題處于政治改革、經濟改革與社會改革的交界點，是個敏感問題，也是國家改革的焦點。目前我國貧富分化的加劇抑制了內需的拉動作用，影響了經濟發展速度，也影響了社會秩序。國企領導公布財產也反映了調整社會分配的需要，事關社會公平。這才是問題的關鍵。從這個意義上說，國企領導公布財產很有必要。其次，國企性質與企業不同，國企是公有制，全民所有，先有國后有企，不能過分強調企業性質。所以，國企領導有必要公開財產，接受全民監督。

王榮利：無論國企領導還是黨政干部，都是人民的公仆，都應當公開財產。這是理所當然的。國企往往資產龐大，是國有資本最集中的地方，也是腐敗高發區。據我多年研究，近幾年國企領導腐敗金額呈上升趨勢。2011年國企企業家貪腐金額平均每人3380萬元，其中光明集團創始人、前董事長馮永明一個人就貪了7.9億元。即使去掉這一特殊案例，平均每人貪污金額也達到2077萬元，而2010年這個數字是957萬元。為有效遏制腐敗，國企領導的財產必須受到監督。

潘朝金：財產公布制度實施的對象應該有區別。對于有行政級別的國企領導，手里直接掌握著龐大的經濟資源，采取這種措施是合理有效的，而且從一定程度上也能遏制相關聯的政府部門的腐敗。而對于國企中越來越多的職業經理人，采取這種措施卻是值得探討的。連政府官員都沒有做到，如何去要求一個職業經理人？

《國企》：目前各界一直呼吁財產申報制度要公開，公眾認為公開是此項制度成敗與否的關鍵，您怎樣認為？

李錦：公開是關鍵，也是難點。公眾對國企的誤解很大程度上是因為信息不公開。國企有多少錢，國企領導的財產有多少，該發多少工資等，都不公開，當然容易引發質疑。一旦公開，將媒體和社會輿論都引入監督系統，對國企的監督由自我監督變成自我與外在社會監督的結合，讓監管更加有效。

王榮利：陽光是最好的防腐劑。申報制度要達到預期效果，對外公開無疑是最關鍵的環節。一方面可以讓大眾了解情況；另一方面引入大眾監督，全民參與，不僅對遏制腐敗有積極作用，也將國企監管推入一個新階段。然而，公開要真正施行很困難。財產申報制度本身就是一項調整范圍廣、利益觸動大的措施，需要頂層的決心，才可能有所突破。

林：沒有公開，就存在很大“暗箱操作”的可能，這樣的制度施行沒有意義，只是一紙空文。國外的財產申報制度大多是公示的，如加拿大、土耳其、俄羅斯等。官員乃至總統的收入，老百姓都知道，甚至某個單位安排一次旅行活動，都要公示。美國的財產申報制度目前是全世界最嚴格的。早在1989年，美國就正式確立了財產申報制度。官員在任職前、任職時、任職后的財產都要申報，甚至接受禮品饋贈也要申報。

潘朝金：公開是必須的。上報財產如果僅僅是少數人知道，那么這個制度就沒有意義，也解決不了當下大眾對國企分配、腐敗的不滿問題。雖然現在只是邁出了第一步，但是未來趨勢不可更改。大眾對政府官員和國企領導的監督會越來越透明，也會更有成效。

需制度，更需決心

《國企》：我國的探索官員財產申報制度十多年，成效依然不顯著。您認為重慶國資委此舉能否有效實施？

李錦：實際上，由于重慶市在改革分配制度方面的努力，重慶法院和檢察院等司法機關已經開始了官員財產申報的探索，因此申報制度的落實可能會好于其他地方。但是我們也應該看到，通知提出“如果不申報將會得到一定的處罰”，而如何處罰、如何監管都需要更細的制度出臺。如果沒有申報核查、監督、處罰措施等配套規則，就無法保證領導干部如實申報，只是一種積極的改革姿態。希望重慶市國資委下一步抓緊出臺相關具體措施。

王榮利：對于實施效果我并不看好。官員財產申報制度十多年來步伐緩慢，在國企這里難道就不同？如果政策缺乏配套措施，很難推行，就是推行了，上報的財產真實度又會有多少？如何保證如實上報？如果現有財產已經超出正常收入，企業領導又會如何抉擇？如果謊報、瞞報，將來再查出來，依然會受處罰。這些顧慮必然會打消企業領導的上報積極性。這里有一個豁免政策的問題，可以給予企業領導上報鼓勵，比如可以對他之前的財產既往不咎，規定上報的截止日期等。在以后的任職期內，監督整體財產的上升幅度和水平，看是否異常，以判斷是否有貪污腐敗。這樣推行起來可能更順利。

問題的核心還是分配制度。分配制度是否合理，究竟在不同級別多少財產是合適的，企業老總跟員工的分配比例如何，企業領導收入又該如何與企業經營狀況掛鉤？這些問題不捋順，沒有一系列的配套措施，別說以后的公開制度，上報制度效果如何都值得懷疑。

《國企》：那么您認為該如何保證財產申報制度貫徹落實，發揮應有的作用？

李錦：要保證貫徹落實，首先是要有一個完整的制度體系做支撐。整體來說這個制度分為上報、公開、監管和糾正四個部分，上報只是這個制度的初級階段。同時，在貫徹落實和制度體系建設中也存在兩個最大難點，一個是財產申報的真實性，另一個是公開化。要解決這兩個難點，依然是要建立制度體系，解決如何申報、核查、監管、處罰等一系列問題。這就需要在立法層面加以明確和規范。通過立法方式，不僅利于制度的系統化，而且利于形成自覺行動，而非當成組織審查。在法律體系中，明確財產申報各個環節、流程、細節內容，形成完善體系，從而讓監管制度、公開制度、審查制度和稅收制度等其他配套制度完全結合起來，有效運轉，才能讓財產申報工作落到實處。然而，盡管人大代表呼吁官員財產申報制度已久，但是在公務員管理制度和國家紀檢制度中依然沒有立法。

其次，需要從上而下推行的決心。2009年國務院就下發了《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》，可并無實際成效，這與我國政治民主與廉政建設推進速度慢有直接關系。一個重慶的人大代表曾經七次呼吁將官員財產申報制度立法，但是都沒有被接受。這項措施的有效落實，著實需要頂層設計和決心。僅僅下層自行推行會遇到很多阻礙，很難有效推開。

林：在我國要想落實，必須在現有財產申報制度上增加四個環節——強制性的財產審核、公示、建立官員信用記錄、嚴肅追責。這樣才會達到財產申報的目的，阻力也會小很多。