國企深層次改革劍指何方？

真正實現政企公開，建立現代企業制度，仍是國企未來深層次改革的方向

中國國有企業占有權與經營權委托代理關系的矛盾，集中表現為國有企業占有權與經營權委托代理關系中行政屬性突出，占有權行使機構董事會直接行使經營權，而經理又不能充分行使經營權。

國企政企不分的弊端仍然存在

中國國有資產管理中政企不分的問題難以解決。中國建立現代企業制度的一個重要任務就是適應社會主義市場經濟體制改革的需要，通過公司制改造，以“出資者所有權與企業法人財產權的分離”促進政企分離。然而，中國雖然按照中共十四大精神不斷增加“市場在資源配置中的基礎性作用”，并依據政企分開的原則采取了國有資產的授權投資方式，但是政府與企業之間的關系并沒有得到根本性的改變。 政企之間仍是行政隸屬關系，行政權力大量滲入經營權，各級政府部門越過董事會直接任命經營者并干預企業生產經營的行為廣泛存在。同時，由于政府直接干預和左右市場，也使得企業面臨的市場機制發生扭曲，企業難以成為自主經營、平等競爭的獨立市場主體。

各級國資委的成立，僅解決了政府管理國有企業的方式問題，即多部門管理轉為單一部門管理，即便再引入公司化形式，如國有獨資企業設立董事會，強調監事會的作用等等，仍無法改變政府管理企業的實質。（1）國資委是“管人、管事、管資產”的上級主管單位；（2）國有企業的經營權則傳承自國資部門的行政性授權；（3）企業經營權的行政化和政治化，又必然導致管理制度的行政化和政治化。由此導致國有企業僅適合在資源壟斷或政府壟斷領域，依附于行政權力的蔭庇度日，一旦受到外資和民營資本的沖擊就成為巨額不良資產和社會問題的制造者。

在“防止國有資產流失”的指導思想下，國資部門收回國有企業的人權、事權和資產處置權，難免引發“企業制度倒退”。國資委的行政管理模式將導致國有控股企業的衰退，國有控股企業價值的大幅貶值，又反過來誤導出“消極退出”、“走為上策略”是產權改革的“正確選擇”。當體現為行政性授權的僵化的企業制度制造了大量的價值貶值之后，為境外資本打進類似于中國銀行這樣的核心企業提供了機遇。

國企董事會不應直接行使經營權

這個問題的存在實際上同國有企業政企分離不徹底、國有企業股權單一等因素有較大的關系。

在我國國有企業集團中，母公司為國有獨資企業和國有股“一股獨大”的占大多數，只是表面上對股權結構實行了多元化，實際上投資主體仍是國家，具體所有者依然缺位，缺少來自其他股權形式的制衡。政府及其代表企業董事會作為國有股產權代理人的特殊身份保留了干涉企業運營的能力，存在使企業的運作服從政府的行政目標，而不完全是對國有資產的保值和增值的隱患。從公司治理和運作看，封閉單一的產權結構、監督和制衡機制方面的缺陷，造成了決策上的高度集權。

國有企業公司治理結構，另一個比較突出的問題就是機構設置和人事方面的重疊。董事長與總經理一人兼，且董事會與經理層人員高度重合。董事是股東的受托人，董事與股東之間是信任托管關系。董事會的功能即其存在的必要性，除了在股東會閉會期間行使最高決策職能外，就是對執行層的制約，以保障股東的合法權益。然而，董事會與經理層“一套人馬”，使得股東對董事的信任托管關系、決策層對執行層的制約不復存在，董事會的效能大打折扣。在企業外部控制力量與“內部人控制”力量相比“失衡”、監管不到位的狀態下，容易造成企業在投資、分配、利潤的使用等重大決策上，有意或無意忽視甚至損害出資人的利益，過分追求內部自身利益的最大化，有時甚至是少數人利益的最大化，而不是股東利益和公司利益的最大化。

企業經營中的責、權、利仍未理順

中共十六屆三中全會審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了建立現代產權制度的重大決策，第一次提出要“建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”。明確的所有權關系，必須是主體責任、權利和利益的統一。

國有企業權責利關系中一個突出的問題就是行政性的大量殘留，行政官員參與企業的經營。行政官員充當國有企業的管理者必然出現權利與責任不對等的現象。國有企業管理的具體活動由各級政府官員來進行，但由于政府官員只是其職位權力的行使者，本身并不對行使權力的結果負責，由此就出現了權責不對等的問題，以及隨之而來的市場扭曲 。這種扭曲體現為各級政府官員行使管理權，國有企業管理的好壞卻與他們沒有密切的利害關系。他們在做投資決策、選擇經營者、激勵和監督企業經營時可能一拍腦袋就決定。即使某些重大決策會導致企業經營出現嚴重問題，由于企業經營效果顯現的時滯性，當問題暴露的時候，當事人已經異地為官，終極責任追究機制又沒有建立，不利于國有企業權責利的管理。在這種行政管理方式下，極易出現部分官員利用手中的國有企業管理權，在不受勞動者民主監控的情況下管理松懈，甚至出現與企業經營者共同以權謀私的行為。其結果就是極為嚴重的國有資產流失，國有企業虧損破產等等。

再一個是國有企業經營者的身份界定問題。國有企業經營者的身份是雙重的：既是國有企業經營者，又是黨政干部或者說“準公務員”。雙重身份必然要求國有企業經營者同時具備企業經營管理和政治權力運用的“雙重能力”。但是，同時具備這兩種能力的人畢竟占少數。 雙重身份讓國有企業經營者的經營行為面臨著雙重激勵，并且某種程度上兩者是相互沖突的。一方面，國有企業的經營者受制于貨幣化激勵，通過企業經營績效的改善來實現自身收入的最大化；另一方面，又受制于“仕途升遷”激勵，即追逐個人政治效用的最大化，追求行政級別的不斷升遷。 國有企業經營者個人顯性收入大幅度上升時，就會面臨著來自非正式制度的壓力，刺激其隱性消費。當前國有企業經營者雙重身份，是導致國有企業經營者激勵約束機制嚴重扭曲的內在原因。它使得當前國有企業從整體上看仍然沒有真正成為市場主體，從而無法真正適應現代市場經濟的客觀要求。

國企改革要堅持勞動社會主義的原則

對國有經濟進行戰略性調整，是國有經濟改革的一項重要內容。其主要原則之一，就是要把產業結構的優化升級和所有制結構的調整完善結合起來，堅持有進有退，有所為有所不為。關于國有經濟進行戰略性調整的思路，中共十五屆四中全會曾經作過具體的說明：國有經濟需要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。其他行業和領域，可以通過資產重組和結構調整，集中力量，加強重點，提高國有經濟的整體素質。2006年12月國務院辦公廳轉發的國資委《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》，進一步明確了國有經濟發揮控制力、影響力和帶動力的具體行業和領域，提出國有經濟應對關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域保持絕對控制力，包括軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運七大行業。這一領域國有資本總量增加、結構優化，一些重要骨干企業發展成為世界一流企業。同時，國有經濟對基礎性和支柱產業領域的重要骨干企業保持較強控制力，包括裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等行業。上述思路的實質可以概括為：在關鍵部門要保持較強的控制力在一般部門要加強重點。然而，國有經濟戰略調整的上述思路卻往往被誤讀為國有經濟只能退不能進，只能存在于非競爭性領域，而不能參與競爭，這樣的理解顯然是不全面不正確的。事實上，我國國有經濟的戰略調整并不是以壟斷或競爭為依據的，而是以發揮國有經濟的控制力的需要為依據的。

有鑒于此，針對國有企業的改革，首要的就是堅持勞動社會主義的原則，實現勞動者對自身勞動力和生產資料的兩個所有權，對國有企業的所有權，以此為原則來推進國有企業的改革。

總之，改革完善國有企業權利委托代理關系才能提升國有經濟對國民經濟的控制力、影響力和帶動力，國有企業權利委托代理關系是深層次的國企改革攻堅。