四權四制:“小人大”治村模式

“四權四制”，是指新村所有村級重大事項都按照黨支部履行組織權、村民（代表）會議履行決策表達權、村委會履行實施權、村民履行監督權的體制框架進行依法科學配置，同時運用與之相對應的決策啟動機制、民主表決機制、組織實施機制、監督評議機制對所有村級重大事項決策權進行民主管理。

站在觀景臺上，記者順著內蒙古伊金霍洛旗烏蘭木倫神華新村黨支部書記王朝的指點眺望，不遠處即是新建的數排黃墻藍頂別墅。煥然一新的村貌，見證了該村利用創新的“四權四制”村民自治模式邁出的每一步。

“四權四制”，是指新村所有村級重大事項都按照黨支部履行組織權、村民（代表）會議履行決策表達權、村委會履行實施權、村民履行監督權的體制框架進行依法科學配置，同時運用與之相對應的決策啟動機制、民主表決機制、組織實施機制、監督評議機制對所有村級重大事項決策權進行民主管理。“四權四制”的核心是村民代表大會常設制。村里的事，村民自己作主，充分按照村民意愿處理村務。當地人形象地稱村民代表會議為村里的“小人大”。

信訪逼出新機制

新村的前身是烏蘭木倫新村。為了妥善解決舊村的塌陷區移民安置問題，2006年，當地政府開始著手修建烏蘭木倫新村。2009年6月，神華集團注入4億元資金拓展建設烏蘭木倫新村，并將烏蘭木倫新村正式更名為烏蘭木倫神華新村。新村總面積80平方公里，下轄6個村民小組，1297口人。村屬范圍內煤炭資源豐富，有大小煤礦11個。截至2010年底，村集體固定資產達3億元，村集體經濟年收入2000萬元，村民人均收入2.8萬元，成為遠近聞名的富裕村。

“村里接連開了11個煤礦，經濟發展了，利益分配問題引發了一系列的矛盾糾紛。”村黨支部書記王朝告訴記者。

“過去召開全體村民會議時，總是有意見分歧的時候。有少數村民不同意，問題就解決不了，村民意見根本無法統一。而村兩委拍板后，常引發村民的猜疑、誤解和不滿情緒，解決不了，矛盾就會激化，帶來上訪問題。”烏蘭木倫神華新村村委主任王學仁向記者描述了當時村里混亂的狀況。

為了解決這些矛盾，2008年4月開始，新村開始嘗試以村民代表會議常設制為核心的“四權四制”運行機制，著手解決村里的疑難問題。

村民代表議村事

村民代表會議是“四權四制”機制的核心，這個核心的首要任務就是推選村民代表。村民代表能否被村民信服，能否踴躍參與村務管理，是當時許多村民關心的問題。

新村在398戶1297人中，根據血緣關系、人際關系、居住地域等推選村民代表，按照村民自治章程，每5~15戶產生1名代表，共推選出村民代表34人。其中黨員占代表總數的40%，35歲以下的青年占30%，致富帶頭人占30%。代表任期3年，期間如沒有村民提出罷免，可以連任。

推選村民代表，受益最大的是村民。早在1998年，烏蘭木倫新村本著好管理的初衷，將草牧場分到農戶手中。經濟發展后，圍繞著利益分配不均的問題，農戶的不滿情緒逐漸凸顯，村內矛盾由此增多。實行“四權四制”后，這個問題當即在村民代表大會上進行表決，代表們一致同意將草牧場和荒山全部收回集體，并按照現有人口平均分配，成功化解了因草牧場分配不均引發的矛盾和糾紛。

在幾年的實際運行中，村黨支部書記王朝發現，新村最難解決的就是土地分配和征地補償所帶來的利益分配問題，其中有地無戶和有戶無地現象產生的矛盾最具代表性。“借助村民代表大會，大家坐下來研究，通過協商和村民代表表決，最后按人口進行平均分配，矛盾一下子就解決了。”

自2008年以來，新村通過村民代表大會共調解矛盾糾紛105起，分配征地等各類補償累計1.26億元。全村矛盾化解率得到有效提高，信訪量不斷下降，基本做到了“小事不出組，大事不出村”。 已經當了30年村黨支部書記的王朝感觸頗深：“實行‘四權四制’后，一些矛盾通過村民代表大會在村里就被化解，村里變得和諧了，村干部工作量減少了，負擔輕了，也能騰出更多精力投入到經濟建設和社會發展中去。”

決策大權歸村民

“四權四制”讓烏蘭木倫神華新村村民不再是過去單純的被管理者、被教育者，而是成為了主人。

2008年，高海林成了8戶28名村民推選出的村民代表。這28人和高海林同屬新村三組，既有他的親屬，又有他的鄰居。之所以被推選為村民代表，高海林坦言：“是因為我被村民信任，辦事公道，能為他們說話。”村里有什么大事，高海林就代表這28人去參與表決。28人中如果少數人有不同意見，高海林會與他們溝通，做通每個人的工作，如果誰對村里的工作不滿，高海林也會代表他們同村干部交涉。

三組的張美云嫁到了外村，她和孩子的戶口都沒有遷走，村里動遷后，她沒有分到安置房。實行“四權四制”后，張美云向高海林反映了這一問題。高海林認為既然戶口在村里，就應該分到房子。于是，在2009年村民代表表決會議上，高海林提出了這個問題，后來張美云的心愿得到滿足。

但提交村民代表會議討論的話題并非都能通過。不久前，神華集團的神東煤礦向村里提出，需要一塊土地用于企業發展，村委會組織部分村民代表討論后認為，村里現在水源緊張，神東煤礦擴大采礦范圍可能會影響村里的水源，最終否決了這個事項。

幾年來，新村的村務決策權由村干部行使變成由村民集體行使，一些涉及村民切身利益的熱點難點問題得到有效解決。村民行使自己的民主權利，對村務工作清楚了，怨氣少了，理解多了。全村矛盾化解率不斷提高，村民對村兩委的滿意度由2006年的67%提高到現在的98%。同時，從源頭上預防了以權謀私等腐敗現象和不正之風的發生。

全旗推廣新制度

根據烏蘭木倫神華新村村民自治章程規定，在村民會議閉會期間，村民代表會議由村委會召集，原則上每季度召開一次，特殊情況下有1/3以上代表提議，也可臨時召開。

村民代表在3年的任期里，要依據村務監督制度、民主理財制度、代表質詢制度、村務公開制度等履行職責。村民代表的選舉與村民委員會換屆選舉同步進行。遇到大事，由村黨支部、村委會提出初步意見，經村黨支部征求意見基礎上提出初步議題，提交村民代表大會討論。一般情況下，提前5天將討論事宜的相關資料和背景向村民或村民代表公告。決議時，采取舉手、無記名投票等多種方式進行表決，2/3以上的村民代表同意方可生效。決議事項由村民代表向所代表的村民作出解釋說明。決議生效后由村委會組織實施，進度和結果及時公開，實施過程、結果接受村民代表的詢問、質詢和民主評議。

事實證明，“四權四制”的組織機制改變了過去村兩委班子“議行合一”的體制，將集體經濟收入的使用，土地的承包、征用，公益事業的發展等涉及村民切身利益的重大村務交由村民代表大會討論決定，既體現了村民當家作主，又防止了決策失誤，使權利配置和運行機制更加科學。現在，烏蘭木倫神華新村村里的大事小事都有章可循，村民全程參與，結果公開透明，權力完全在陽光下運作。

鄂爾多斯市政法委副書記、綜治辦主任王建平認為：“‘四權四制’不僅打破了長期以來村委會班子‘一言堂’‘家長制’作風，讓村務決策更加科學民主，減少了矛盾糾紛；同時，由于村民代表多為黨員，這種做法還讓黨組織的戰斗堡壘作用得到了進一步發揮。

據了解，目前，內蒙古伊金霍洛旗已在7個鎮138個村全面推行村民代表會議制度，并推廣至鄂爾多斯市整個旗、鎮、村，形成了“村黨支部領導，村民代表大會作主，村委會辦事”的村治新模式，實現了決策、執行、監督三權的適度分離。