村委會議事代表參與鄉鎮人大代表履職沒有法律規定

近年來，西部一些省市的不少村干部和鄉鎮人大代表通過我的“代表之聲”博客和我公開的電子信箱留言或來信，問一個相同的問題：用村委會議事代表來增強駐本村的鄉鎮人大代表的履職實效，以此彌補因村委會轄區內鄉鎮人大代表太少而難以暢達民意訴求渠道之缺陷，是否合法？由于這個問題帶有普遍性，特借《村委主任》雜志，專門作一個集中解答。

我認為，通過探索村委會議事代表參與鄉鎮人大代表履職活動，從而增強駐本村的鄉鎮人大代表履職實效的做法，雖然在積極探索村務民主管理和基層民主建設等方面尚有一定的現實意義，但其將村委會議事代表等同于駐本村的鄉鎮人大代表履職，目前尚無法律的支撐。因為村委會議事代表與鄉鎮人大代表在其性質、產生的方式、發揮的職能作用等方面皆有明顯的不同。

其一，從村委會與鄉鎮人大會議的性質來分析。《村民委員會組織法》第2條明確規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”可見，村委會是基層群眾按照居住地區設立的基層群眾性自治組織。而鄉鎮人大會議的性質，按照《憲法》規定，應是鄉鎮國家權力機關，行使的是鄉鎮人民代表大會所轄行政區域內代表人民的地方國家權力。由于兩者性質完全不同，所以，兩者的代表性質亦完全不同。

其二，從村委會與鄉鎮人大代表的產生方式來分析。根據《村民委員會組織法》第11、12條及其相關法規的規定，村民代表選舉一般按村民代表聯系戶的組織形式，亦可按照地域相連相近、長期固定的原則，由所聯系的戶推選產生各村民代表。而鄉鎮人大代表是由選民直接選舉的民主選舉方式產生的，且其候選人須獲得全體投票選民的過半數的選票才能當選。因此，兩者的代表選舉產生方式亦不一樣。

其三，從村（居）委會與鄉鎮人大代表依法行使的職權來分析。根據《村民委員會組織法》第21、24、27條的規定，村民代表行使的職責包括：經1/3以上的村民代表提議，應當召集村民會議；審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權撤銷或者變更村民委員會不適當的決定；有權撤銷或者變更村民代表會議不適當的決定；涉及村民利益的相關事項，經村民會議討論決定方可辦理；可以制定和修改村民自治章程、村規民約等。而我國《憲法》及其地方組織法對鄉鎮人大職權的原則規定主要包括：在本行政區域內，保證《憲法》、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行；在職權范圍內通過和發布決議；根據國家計劃，決定本行政區域內的經濟、文化和公共事業的建設計劃；審查批準本行政區域內的財政預算及其執行情況的報告；決定本行政區域內民政工作的實施計劃；選舉本級國家政權機關負責人；聽取和審查本級政府工作報告等。由于村委會的職責或任務主要是民主自治，而鄉鎮人大的主要職責是依法行權，所以，兩者代表行使的職責有根本的不同。