開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)的理論與實(shí)踐

摘要 2012年是中國(guó)加入GPA(即WTO諸邊協(xié)議《政府采購(gòu)協(xié)議》的簡(jiǎn)稱)談判的關(guān)鍵時(shí)期。與GPA成員國(guó)相比，中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放實(shí)踐起步較晚，但基于博弈論和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)論的政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放理論，已支持了政府采購(gòu)的國(guó)際化趨勢(shì)，在此基礎(chǔ)上，中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放實(shí)踐將進(jìn)一步展開(kāi)。而談判中的不確定性因素，則是影響中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放進(jìn)程的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞 政府采購(gòu) 政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放 不確定性影響

中圖分類號(hào) F120 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1004-6623(2012)04-0079-03

隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化格局的形成和發(fā)展，如何建立規(guī)范的政府采購(gòu)制度已成為中國(guó)加入世貿(mào)組織之后的重要課題之一。

一、開(kāi)放的政府采購(gòu)市場(chǎng)理論基礎(chǔ)

(一)基于博弈論的政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放理論

政府采購(gòu)市場(chǎng)是一個(gè)典型的不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。對(duì)采購(gòu)官員來(lái)說(shuō)，在傳統(tǒng)采購(gòu)制度下，無(wú)論供應(yīng)商采取何種戰(zhàn)略，均以合謀為其最優(yōu)選擇，他們雙方會(huì)形成一個(gè)利益共同體，合謀對(duì)付國(guó)家和納稅人，從而造成政府采購(gòu)的無(wú)效率和采購(gòu)官員尋租行為的屢禁不止。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)代政府采購(gòu)，由于實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督的有效性和決策的“白箱化”，采購(gòu)官員與供應(yīng)商之間的博弈，由合謀型的合作博弈變?yōu)椤扒敉嚼Ь场毙偷姆呛献鞑┺摹Ｊ袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府采購(gòu)方式可分為競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)方式和競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式(包括限制性招標(biāo)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)談判采購(gòu)等)兩種。

GPA(即WTO諸邊協(xié)議《政府采購(gòu)協(xié)議》的簡(jiǎn)稱)為了實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)國(guó)際自由化，打破政府采購(gòu)市場(chǎng)的國(guó)內(nèi)貿(mào)易保護(hù)，要求各國(guó)采購(gòu)主體以價(jià)格和質(zhì)量而非其它非商業(yè)性因素為標(biāo)準(zhǔn)，超越國(guó)界選擇供應(yīng)商，以期達(dá)到公開(kāi)、公平、公正和非歧視待遇原則的實(shí)現(xiàn)。為此，2007年版GPA通過(guò)第6條至第18條為其允許的采購(gòu)方式及每種采購(gòu)方式的適用程序，做了明確而詳細(xì)的規(guī)定，包括公開(kāi)招標(biāo)、選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)三種方式，以降低成本，提高公共資金的使用效率，并有助于建立公開(kāi)、公正、透明的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)GPA的目的。

(二)基于競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)論的政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放理論

政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不僅表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而且表現(xiàn)在制度的優(yōu)勢(shì)以及綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)上。典型代表是波特提出的“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”理論(也稱“波特鉆石模型”)。從政府對(duì)四大要素的影響看，政府對(duì)需求的影響主要是政府采購(gòu)，但是政府采購(gòu)必須有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)；采購(gòu)程序要有利于競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新。政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中最重要的角色，莫過(guò)于保證國(guó)內(nèi)市場(chǎng)處于活潑的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，制定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范，避免托拉斯?fàn)顟B(tài)。根據(jù)波特的理論，可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：一是政府采購(gòu)發(fā)育程度決定該國(guó)參與國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)和把握市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)的能力；二是政府采購(gòu)市場(chǎng)發(fā)育程度決定該國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放程度。

一方面，政府采購(gòu)發(fā)育程度決定各國(guó)參與國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)和把握市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)的能力。國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)并非簡(jiǎn)單的比較優(yōu)勢(shì)之間的競(jìng)爭(zhēng)，而是綜合國(guó)力之間的競(jìng)爭(zhēng)，政府采購(gòu)市場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)也同樣如此。另一方面，政府采購(gòu)市場(chǎng)發(fā)育程度決定各國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放程度。一般來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)市場(chǎng)發(fā)育程度不同的國(guó)家，其市場(chǎng)開(kāi)放程度不完全相同，通常國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)越發(fā)達(dá)，其開(kāi)放程度就越高。同時(shí)，政府運(yùn)用政府采購(gòu)進(jìn)行調(diào)控的能力也越強(qiáng)。只有政府采購(gòu)市場(chǎng)有較高的發(fā)育程度，大多數(shù)國(guó)家愿意開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，才能形成國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)，進(jìn)而才會(huì)有政府采購(gòu)的國(guó)際法規(guī)制。

二、中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的主要實(shí)踐

(一)中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放現(xiàn)狀分析

1 “本國(guó)產(chǎn)品”界定標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)際慣例。2011年財(cái)政部公布的《政府采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》就參照美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，稱“本辦法所稱本國(guó)產(chǎn)品是指在中國(guó)關(guān)境內(nèi)生產(chǎn)，且國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本比例超過(guò)50％的最終產(chǎn)品”。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)比國(guó)際慣例更開(kāi)放。

2 引進(jìn)外資間接開(kāi)放了政府采購(gòu)市場(chǎng)。為了應(yīng)對(duì)跨國(guó)公司溢出負(fù)效應(yīng)影響，中國(guó)政府在入世后提出了“自主創(chuàng)新”政策目標(biāo)；調(diào)整引資政策，取消外資“超國(guó)民待遇”，注重引資的質(zhì)量與效益。許多外國(guó)企業(yè)正在從中國(guó)實(shí)行的積極擴(kuò)大內(nèi)需的宏觀經(jīng)濟(jì)政策中受益。

3 中國(guó)已廢除政府采購(gòu)的部分排外規(guī)定。2009年底以來(lái)，歐美國(guó)家對(duì)中國(guó)促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策和出臺(tái)政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄的做法高度關(guān)注，中國(guó)自2011年7月1日起停止執(zhí)行有關(guān)采購(gòu)政策的三項(xiàng)排外規(guī)定，分別涉及預(yù)算、評(píng)審和合同管理。原進(jìn)口產(chǎn)品審核、首購(gòu)訂購(gòu)的工作程序和管理要求維持不變；同時(shí)停止執(zhí)行地方出臺(tái)的政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，積極構(gòu)建新的促進(jìn)科技創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策體系。

4 來(lái)自國(guó)際金融組織資助的相當(dāng)一部分政府采購(gòu)市場(chǎng)已對(duì)外開(kāi)放。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)目前政府采購(gòu)市場(chǎng)的實(shí)際開(kāi)放度大約為15％，外國(guó)供應(yīng)商已經(jīng)基本壟斷了電梯、照明、燈具、彩色膠卷、橡膠、轎車(chē)、碳酸飲料以及一部分家用電器行業(yè)。在最近的30年里，中國(guó)實(shí)際使用國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和外國(guó)政府援助性貸款超過(guò)了1400多億美元。

5 聯(lián)合國(guó)越來(lái)越關(guān)注在中國(guó)直接采購(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年聯(lián)合國(guó)直接從中國(guó)采購(gòu)的商品和服務(wù)1561萬(wàn)美元，占當(dāng)年聯(lián)合國(guó)直接采購(gòu)金額的0.42％。隨著中國(guó)商品在質(zhì)量、信譽(yù)方面所取得的巨大進(jìn)步，加之價(jià)格優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合國(guó)越來(lái)越愿意加大在中國(guó)市場(chǎng)的直接采購(gòu)。

(二)當(dāng)前中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放中的主要問(wèn)題

1 支持國(guó)貨的法律規(guī)定沒(méi)有得到很好的貫徹。表現(xiàn)為采購(gòu)的國(guó)貨少、自主品牌少，客觀上沒(méi)有起到支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。盡管自主品牌大批進(jìn)入政府采購(gòu)目錄，實(shí)際訂單卻沒(méi)增多少。

2 軟硬件相對(duì)欠缺困擾著國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放。一是政府采購(gòu)體制欠規(guī)范。由于中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模小，采購(gòu)實(shí)踐工作開(kāi)展的時(shí)間不長(zhǎng)，因此還沒(méi)有形成一整套嚴(yán)密的政府采購(gòu)組織管理機(jī)構(gòu)、信息管理發(fā)布、競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)管、考核、爭(zhēng)端解決等機(jī)制，同時(shí)也缺乏相關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)，在這種情況下，政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)、公平、公開(kāi)基本原則尚不能完全貫徹，更談不上利用政府采購(gòu)來(lái)服務(wù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，迅速全面開(kāi)放勢(shì)必會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域造成很多不確定的負(fù)面影響。二是國(guó)內(nèi)相關(guān)法律滯后。雖然《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》已頒布實(shí)施，但只能管理部分政府采購(gòu)，未能提供適合各種情況的一攬子采購(gòu)方法和程序，政府采購(gòu)法的實(shí)施細(xì)則一直處于征求意見(jiàn)階段，至今也沒(méi)有出臺(tái)；招投標(biāo)法及其實(shí)施條例仍有諸多問(wèn)題很難解決，政府采購(gòu)的很多配套法規(guī)遠(yuǎn)未到位。三是對(duì)GPA相關(guān)參加方的情況掌握不夠。由于中國(guó)還未加入GPA，雖然通過(guò)各種渠道了解情況，但對(duì)其研究和學(xué)習(xí)還不深入，表現(xiàn)為對(duì)相關(guān)參加方的承諾背景、采購(gòu)體制、具體操作程序、實(shí)際采購(gòu)情況不甚了解，加大了預(yù)估政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放后果的難度。四是缺少國(guó)際化政府采購(gòu)管理人才。目前中國(guó)還缺少掌握國(guó)際通行采購(gòu)方式的管理人才，不能全面適應(yīng)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的要求。

3 國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)起步晚、市場(chǎng)欠缺統(tǒng)一性。中國(guó)政府采購(gòu)起步晚，加上國(guó)庫(kù)制度改革與之滯后，所以政府采購(gòu)量與國(guó)際水平存在一定差距。目前，中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的行業(yè)分割和地區(qū)保護(hù)非常嚴(yán)重。

4 企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力不濟(jì)制約著政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放。當(dāng)前中國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力不濟(jì)，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的地區(qū)差異較為明顯，制約著政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放。

(三)中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放中的不確定性影響

中國(guó)正處在加入GPA的談判階段，談判中的不確定性影響著中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放進(jìn)程。

1 制度接軌的不確定性。中國(guó)若開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，有些方面需要與國(guó)際接軌：一是法律制度需調(diào)整。中國(guó)有《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》兩部專門(mén)法律，但在實(shí)踐中，工程招投標(biāo)游離于政府采購(gòu)之外，與國(guó)際慣例不一致。二是采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制需完善。如采購(gòu)人的采購(gòu)權(quán)與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的集中采購(gòu)權(quán)的界定、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化和完善、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的規(guī)范等等。三是政府采購(gòu)需職業(yè)化發(fā)展。中國(guó)目前還未真正推動(dòng)政府采購(gòu)職業(yè)化的工作，政府采購(gòu)職業(yè)化隊(duì)伍的建立和發(fā)展需要長(zhǎng)期的努力。四是政府采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境需凈化。特別是公平競(jìng)爭(zhēng)、透明規(guī)范的采購(gòu)環(huán)境和誠(chéng)實(shí)信用的供應(yīng)商體系環(huán)境。

2 購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨法律依據(jù)的不確定性。首先，“國(guó)貨”標(biāo)準(zhǔn)事關(guān)政府采購(gòu)的基本定位和功能。其次，“國(guó)貨”標(biāo)準(zhǔn)界定要服從國(guó)家發(fā)展方向，服務(wù)于科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)。最后，界定方法可以多樣化。

3 省級(jí)政府加入GPA的不確定性。2011年底，中國(guó)加入GPA最新清單顯示，北京、上海、天津、江蘇和浙江的171個(gè)實(shí)體首次被納入其中，含金量頗高，占地方采購(gòu)總量的30％；同時(shí)中國(guó)一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然對(duì)WTO的政府采購(gòu)協(xié)議規(guī)則缺乏了解，也難以納入其中。因此，中國(guó)在未來(lái)加入GPA的省級(jí)政府出價(jià)清單中，必須繼續(xù)堅(jiān)持以下原則：一是量體裁衣原則。即對(duì)各省級(jí)政府的具體實(shí)體范圍不作普遍性的一般承諾，而是因各省差異制定相應(yīng)的具體出價(jià)。二是門(mén)檻價(jià)高原則。即次中央實(shí)體采購(gòu)門(mén)檻價(jià)高于中央政府實(shí)體。三是適用例外原則。中國(guó)在加入GPA協(xié)定時(shí)應(yīng)對(duì)各種例外進(jìn)行全方位研究，尤其是結(jié)合次級(jí)中央實(shí)體加以研究，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行全方位規(guī)定。四是漸進(jìn)承諾原則。中國(guó)應(yīng)分步承諾，先開(kāi)出少量省級(jí)政府、高門(mén)檻價(jià)與小部分貨物服務(wù)工程，然后隨著談判進(jìn)程而靈活應(yīng)對(duì)。

責(zé)任編輯：廖令鵬