有序推進政府向社會組織購買公共服務

摘要 社會組織是承擔公共服務供給的重要主體，可通過志愿機制和委托代理機制提供公共服務。近年來，我國政府開始探索向社會組織購買公共服務，取得了一定的成效，但仍然面臨規模較小、購買服務體系亟需完善、體制機制亟待建立、法律制度尚需健全等問題，迫切需要加大力度，有序推進政府向社會組織購買公共服務。

關鍵詞 公共服務 政府 社會組織 關系

中圖分類號 D63 文獻標識碼 A 文章編號 1004-6623(2012)04-0089-04

一、政府購買公共服務的相關理論

(一)公共服務的供給及生產

公共服務供給是一系列集體選擇行為的總稱，它包括是否生產某種公共服務、如何提供、何時提供以及提供的質量和數量等一系列規定。公共服務的生產是指將各種有形(如資金和設備等)和無形(制度和政策)的資源轉化為物品和服務的技術過程。公共服務的供給和生產可以是統一的，也可以分離。

隨著公共服務的內涵和外延不斷擴展，公共服務的供給也由政府的單一供給逐步發展多元供給，社會組織和政府、市場一起構成了公共物品多元供給的主體。政府供給公共服務，是指政府以強制征稅為主要手段籌集資金，安排政府支出向本國或本地區居民提供公共服務。市場供給公共服務，是指企業以營利為目的，根據市場需求，采用收費等方式補償支出以供給教育、基礎設施等公共服務。社會組織供給公共服務，是指個人、單位，以志愿為基礎，以社會捐贈或公益彩票等形式籌集資金，提供教育、體育、濟貧等公共服務。

現實生活中政府供給是公共服務最普遍的供給方式，可以通過政府部門直接生產提供，也可以委托企業和社會組織生產，由政府提供。

(二)社會組織是公共服務的主要供給者和生產者

社會組織是介于政府和市場之間、民間自發成立、不以營利為目的的組織，社會組織經營、運作的目的不是獲取利潤，而是為實現整個社會或者社會中某一部分特定成員的公共利益。

社會組織通過兩類機制提供公共服務：一是由社會組織自身性質決定的志愿機制，社會組織基于公益動機，通過政府、企業和公眾的捐贈等形式，無償或部分無償地籌集資金，獲得必要資源，提供公共服務。二是在公共服務供給中所形成的與政府及企業組織的委托一代理機制，政府和企業作為委托人將本應由他們提供的公共服務委托給社會組織，社會組織作為代理人提供政府和企業所需要的公共服務。

在市場無法做，政府又不能為的領域，社會組織發揮著積極的作用，滿足社會的特殊、超過中位選擇的公共服務需求，主要涉及文化娛樂、教育研究、健康、社會服務、環境、發展與住宅、法律宣傳與政治、慈善中介與志愿性服務、國際活動、宗教、商業與專業協會等領域。

(三)社會組織是政府購買公共服務的主要承接者

政府購買公共服務，是政府將一些特定的公共服務事項或環節，通過建立契約關系，支付相應的資金，委托社會組織或者企業等其他主體來提供，而不是自己使用財政資金運作完成。

提供公共服務滿足公共需求是政府的責任，但在有些情況下政府無力、無法全部提供公共服務，或政府提供公共服務成本過高。這時，政府就會將某些公共服務的供給委托給社會組織或企業。

在一定條件下，企業可以通過市場，按照一定的數量和價格來提供公共物品。由于信息不對稱等因素影響，消費者可能無法準確地評價公共物品的質量和數量。企業在利益的驅動下會傾向采取投機行為，導致公共物品達不到契約規定的標準，出現“市場失靈”。

而社會組織在法律的約束下，無法將剩余收入分配給個人，沒有采取投機行為的動機，可以自行約束自身的各項活動，因而適合提供這些公共服務。

(四)政府在購買社會組織公共服務中的作用

政府通過委托代理機制將公共服務事項委托給社會組織，總成本可以降低。政府購買公共服務本質是建立契約式服務提供模式，要求作為購買方的政府和作為被購買方的社會組織或者其他主體之間保持獨立性，社會組織或者其他主體獨立決策、獨立運作、承擔責任，政府依據合同進行管理、監督和審計，對績效進行獨立的評估。

先進國家和地區的實踐表明，政府購買社會組織的公共服務，是通過合同外包(合同出租)、政府補助、憑單、特許經營等形式，與社會組織合作提供公共服務。合同外包是其主要的購買方式，公開競標是最典型的模式。各國和各地區政府都制定了嚴格的購買社會組織公共服務的程序，主要包括制定采購計劃，確定采購總負責人和相關專業人員，公布信息，接受咨詢，按標準確定合格供應商名單，招標或直接采購，按照合同監督供應商完成服務，獨立審計。

政府還應扶持和規范社會組織的發展。一方面通過國家政策法律進一步保障社會組織的志愿機制的運行，對社會組織實施特殊的政策優惠，如稅收優惠政策。另一方面社會組織發揮作用的志愿機制也存在志愿失靈，需要對社會組織的發展進行規制，確保社會組織能夠按照其成立時向社會表達的致力于社會公共利益，或一定范圍內共同利益的宗旨和理念進行運作。

二、我國政府向社會組織購買公共服務的問題解析

(一)政府向社會組織購買公共服務的現狀

近年來，我國社會組織發展迅猛，2010年底全國共有社會組織44.6萬個，在科技、教育、文化、衛生、勞動、民政、體育、環境保護、法律服務、社會中介服務、工商服務、農村及農業發展等社會生活的各個領域發揮著重要的作用。

隨著政府轉變職能和事業單位改革，各地政府積極開展購買社會組織公共服務的探索，對分離出的或新增的公共服務事項，通過政府采購等法定方式，向符合條件的社會組織購買，來實現公共責任和義務。2000年上海率先在改革社會管理體制時提出并推行政府購買服務，盧灣等六個區的12個街道，開始依托養老機構開展居家養老試點。隨后，其它城市也紛紛進行了探索和實踐，政府購買服務的范圍，逐漸擴大到醫療衛生、教育、計劃生育、就業培訓和社區服務等諸多領域。2003年，南京市鼓樓區政府通過購買服務，依托社會組織建設居家養老服務網，為獨居老人提供服務。2007年深圳市在社區建設、社會福利與救助、青少年教育、醫療衛生、社會矯正、殘障康復、外來人口服務等領域，大力推進政府購買社工服務的試點。2010年起北京創新公共服務提供方式，把社會組織公益行動納入民生服務領域，承擔起設計社會服務項目的規劃和監督、評估及表彰推廣等任務。2011年北京市政府圍繞社會基本公共服務、社會公益服務、社區便民服務、社會管理服務以及社會建設決策研究信息咨詢服務5個方面，購買了300個公共服務項目，資金投入為1.12億元，同時還配備了支持購買服務所需的輔助性開支的專項資金。

(二)政府向社會組織購買公共服務面臨的問題

我國政府購買社會組織公共服務尚處于起步階段，迫切需要借鑒國際先進經驗，推進政府購買社會組織公共服務。

政府購買社會組織公共服務的規模較小。我國政府委托給社會組織的公共服務事項較少。北京市政府2011年投入1.12億元財政資金購買社會組織的公共服務，但在公共服務的財政支出中的比例還是比較小。香港社會福利署2011～2012年度開支413億港元的預算中，通過立法會撥款給非政府機構約2584個服務協議單位的經常開支，預算資助額是90.75億元，雇傭服務資助9.864億元，占比高達24.5％。

政府購買社會組織服務尚未建成完善的體制機制。政府購買社會組織服務缺乏制度化機制，對服務雙方的行為沒有清晰的約定，不利于政府購買社會組織公共服務的可重復性、可復制性。一是政府部門對社會組織購買公共服務，尚缺乏明確的標準和規范，未能提供所購買的服務細目與技術標準，也沒有確定公開合理的價格，各部門購買社會組織服務的范圍帶有一定的隨意性。二是尚未建立統一的購買社會組織公共服務的信息平臺和程序，導致信息不對稱，政府向社會組織購買公共服務不夠公開和透明。三是政府向社會組織購買公共服務的評價和監督體系相對滯后，社會組織參與公共服務供給還缺乏相應的監管手段和監管程序。

(三)政府向社會組織購買公共服務不足的原因

一是思想認識存在障礙。目前全社會特別是政府部門，對社會組織及其在公共服務供給中的作用認識不夠，尚未明確政府與社會組織在公共服務供給中的伙伴關系，對社會組織不重視、不信任、不放手；政府仍然插手許多“不該管、管不好、管不了”的事情，使得社會組織在公共事務中發揮作用的空間不足，在公共物品供給中缺乏行動能力。

二是社會組織能力建設有待進一步提升。首先需要增強提供公共服務的能力。據對深圳社會組織的抽樣調查顯示，35.6％的社會組織表示參與公共服務供給缺乏相應的人才，11.5％的社會組織表示自身能力存在不足。其次需要提升動員社會資源的能力。抽樣調查顯示，社會組織資源募集能力相對薄弱，通過社會捐贈獲得發展資金的社會組織占18.4％。再次需要提升自身發展能力。社會組織的內部治理還不夠完善，服務能力和公信力有待提高，與科學發展、轉型升級的需求有較大距離。

三是政府配套支持政策需要進一步完善。目前政府對社會組織的財政支持尚未制度化、規范化，資金扶持分散在各領域，缺乏對社會組織長遠發展的考慮和資助性的發展資金，不利于可持續發展。社會組織的孵化培育機制也有待建立，配套政策尚需完善。對社會組織的管理工作有待細化實施，社會組織立法亟待加強，管理體制改革尚需進一步深化，社會監督力度需要進一步提升。

三、推進我國政府向社會組織購買公共服務的建議

1 明確社會組織公共服務供給主體地位。先進國家和地區政府購買公共服務涵蓋大多數公共服務領域，社會組織是公共服務購買的重要承接主體，在教育、公共衛生、文化、社會服務等主要領域供給公共服務。政府與社會組織在公共服務供給中形成了合作伙伴的關系，通過磋商，合作提供公共服務。為此，推進我國政府購買社會組織的公共服務，也需要合理界定政府、市場、社會三者職能邊界，建立公共服務領域的合作伙伴關系。凡是市場和社會組織可以提供的公共服務，政府不再設立新的事業機構來提供，而是交由市場和社會組織去承擔。政府著重于制訂購買公共服務的標準、財政安排、監督和管理工作。鼓勵社會組織進入市場無法做、政府又不能為的公共服務領域，為市民提供差異化、多樣化的公共服務。

2 構建政府向社會組織購買公共服務的體制機制。一是建立具有承擔購買服務事項資質的社會組織庫。入庫的社會組織應具有獨立承擔法律責任的能力，有健全的法人治理結構、完善的內部管理制度和民主監督制度，具備必需設備和專業技術的能力，年檢合格，社會信譽良好。二是建立政府購買社會組織公共服務項目庫。近期可以納入政府購買社會組織公共服務的領域，包括養老服務、公共衛生服務、教育服務、殘疾人康復服務、社區服務、環保服務、文化體育服務、公共政策咨詢服務等。三是政府購買社會組織服務項目按照支出總量控制、費隨事轉的原則進行資金安排。四是規范政府購買公共服務流程，包括招投標、詢價、委托等不同方式的操作流程。五是建立嚴格的購買服務評估監督制度，包括內部監督和外部監督。

3 提升社會組織提供公共服務的能力。一是繼續深化社會組織登記管理體制改革，有序擴大社會組織直接登記的范圍，對社區社會組織繼續實行登記備案雙軌制。鼓勵發展支持型社會組織和樞紐型社區社會組織綜合服務機構，大力發展公益性社會組織。二是加強社會組織人才隊伍建設，鼓勵樞紐型、支持型社會組織引進高端人才，提高社會組織隊伍的專業化和職業化水平。三是加大孵化培育社會組織力度，擴大社會組織孵化實驗基地規模，為社會組織創業者提供低租金、低費率、一站式服務的創業環境，分類培育各種社會組織，促進社會組織的發育和發展。四是完善社會組織發展政策環境，制定扶持社會組織發展的配套保障措施，探索擴大社會組織稅收優惠的種類和范圍，解決困擾社會組織發展的突出問題。

4 完善社會組織的監督管理。一是建立與社會組織直接登記相適應的綜合監管制度。登記管理部門、業務主管單位、業務指導單位以及相關職能部門各司其職、各負其責，緊密配合，依法對社會組織實行監管和指導。二是建立社會組織信息披露制度、重大事項報告制度、公眾投訴制度，健全社會組織評估機制和誠信制度，形成對社會組織的有效輿論監督和社會監督。三是完善社會組織自律機制，強化章程的核心地位，建立權責明確，協調運轉、有效制衡的內部治理結構。

責任編輯：廖令鵬