構建南寧－柳州－桂林城市群跨界治理體系

摘要 南寧、柳州、桂林城市群跨界治理體系的構建，應基本包括區域經濟的規劃和引導、跨地區的區域合作及協調機制、激勵機制以及相應的法治基礎。應繼續加強三市之間的經濟分工協作和優勢互補，形成城市群的整體競爭力，逐步構建廣西的綜合經濟中心，帶動“兩區一帶”乃至全區經濟的發展。

關鍵詞 跨界治理 城市群 兩區一帶

中圖分類號 F127 文獻標識碼 A 文章編號 1004-6623(2012)04-0101-04

一、構建南寧－柳州－桂林城市群的背景

2009年《國務院關于進一步促進廣西經濟社會發展的若干意見》(以下簡稱《意見》)，提出了“兩區一帶”區域協調發展的新戰略。這是新形勢下廣西區域發展戰略的突破與創新，為新時期促進廣西區域協調發展指明了方向。實施這一戰略，更好地推進“兩區一帶”區域協調發展，要大膽創新，統籌兼顧，突出重點，著力構建大城市群。

現今廣西周邊各個地區都在積極實施城市群發展戰略，由于缺乏大規模城市群的輻射帶動，廣西面臨著被邊緣化的危險。2010年廣西三大中心城市南寧、柳州、桂林在中國城市綜合競爭力排名分別列53位、73位、84位。從地理位置看，三市相距不遠，分別位于廣西南部、中部、北部，處于湘桂鐵路與南桂高速公路的三大中心地帶，呈“一”字型分布；2010年三市的地區生產總值約達4219億元，占廣西的44.3％。探討如何通過城市間的聯合協作，打造南寧、柳州、桂林城市群(以下簡稱南柳桂城市群)，增強中心城市工業與企業自主創新，帶動各市經濟發展，提升城市綜合競爭力，應成為研究廣西區域經濟發展的一個嶄新議題。

二、構建南柳桂城市群的可行性分析

1 共同利益是構建南柳桂城市群的主要動力

第一，產業結構具有一定的差異化和互補性。柳州的第二產業在三市中具有明顯的優勢。2011年該市的工業總產值跨越3000億元，占廣西1／4強。同時，柳州擁有包括汽車、機械、鋼鐵三大支柱產業在內的完善工業體系，是廣西的工業中心；南寧是廣西的首府，廣西北部灣經濟區的核心城市。南寧面向東盟各國，毗鄰粵港澳，背靠中西部，具有沿海、沿邊、沿江“三位一體”的區位優勢，是中國與東盟區域合作的中心結點，區位優勢為南寧市發展物流、商貿、金融、房地產等第三產業提供了便利條件；桂林的旅游業在全國和世界上都有極大的影響，2011年桂林全市接待游客總人數2788.17萬人次，旅游總收入達218.34億元，占廣西旅游總收入的17％，此外，桂林的第一產業也相對發達。因此，充分發揮南柳桂各自的比較優勢并形成互補，能優化整合三市資源要素，從而大幅度提升城市群的整體競爭力。

第二，區域城鎮空間布局較為合理，專業化優勢明顯。目前南寧、柳州、桂林各自逐漸形成了聯系密切的城鎮群，即以南寧為中心的北部灣城市群、以柳州為中心的桂中城鎮群、以桂林為中心的桂北城鎮群。其中，北部灣城市群重點建設和發展沿海大型組合港、臨海重化工業基地、沿海基礎設施和海洋經濟；桂中城鎮群主要走工業發展帶動經濟、社會的綜合協調發展的道路；桂北城鎮群則根據發展大桂林旅游戰略，重點建設各具地方和民族特色的產業和城鎮格局。這種空間布局演進是在優化區域整體規劃，交通運輸成本持續下降，強化市場競爭機制的基礎上形成的，從而實現了南、柳、桂優勢產業的聚集強化，實現了各自的專業化優勢。

第三，廣西北部灣經濟區的帶動發展。2008年廣西北部灣經濟區上升為國家戰略，成為中國與東盟全面合作的重要橋梁和基地。但是經濟區內除南寧外，北海、欽州、防城港三市的經濟總量較小。2010年廣西北部灣經濟區地區生產總值為3022億元，僅為相鄰廣州市的28.4％。因此，要在短時間內形成中國經濟發展的新一極就必須借助外力。另一方面，實力雄厚的工業重鎮柳州，旅游發達的桂林卻不是廣西北部灣經濟區成員，面臨著在新一輪經濟區合作中被邊緣化的境地，因此也積極尋求融入廣西北部灣經濟區。在這樣的背景下，廣西北部灣經濟區城鎮群與柳州、桂林的融合必然成為未來發展的趨勢。

由此可見，把南寧、柳州、桂林三個中心城市做大做強，形成足夠的帶動力、輻射力、對接能力，是具有良好經濟與社會基礎的。目前，應抓住歷史機遇，完善各種體制機制，制定各種有利政策，推動三市的要素聚集、人口聚集、產業聚集。將構建南柳桂城市群作為“兩區一帶”發展的重點，推動其率先發展，取得突破，是廣西實現工業化、城鎮化與區域協調發展的有效模式與路徑，符合整個區域利益的最大化。

2 構建南柳桂城市群所面臨的地方利益沖突

第一，行政分割導致產業集群規模小。南柳桂三市已初步形成了在分工協作基礎上的產業集群，但現有的產業集群規模不大，輻射面小，真正能帶動區域性發展的產業集群不多，同時集群內的企業缺乏具有市場競爭力的品牌。究其原因，地方政府為保護地方利益而采取的行政干預與市場割據，是造成南柳桂產業“碎片化”的一個重要因素，廣西北部灣銀行的組建就是一個典型案例。

第二，生態的跨界污染。跨界污染轉移行為不可避免地引發地區間的矛盾沖突。從地理位置看，南柳桂三市山水相連，位于上游的桂林漓江通過桂柳古運河連接柳州的柳江，柳江則通過西江與下游的邕江交匯。隨著廣西打造千億元產業的規劃目標的出臺，南柳桂三市可持續發展問題越來越突出。目前，有關各方尚未出臺西江水源地及沿線生態環境保護性開發規劃和生態補償機制，環境治理成本收益問題難以協調。

第三，政績競爭。在我國現行干部任用體制下，地方政府領導人需通過良好政績或公民及企業家的“以足投票”晉升。目前，地方政績競爭最顯著的特征就是經濟效益的競爭。如各地極力改善投資環境，提高公共服務水平，競相出臺有利于吸引各種資源的優惠政策等，這在推動中國經濟發展的同時，也引發了不少機會主義行為。南柳桂三市雖然同屬廣西政府管轄，城市之間的政績競爭可以由上級統一規制與協調，但南柳桂三市之間的政績競爭從未間斷。

第四，地區發展的不平衡。南柳桂三市區域經濟發展存在著一定的不平衡，南寧經濟實力較強，作為廣西首府，其經濟總量的絕對值都超過了柳州與桂林。2010年南寧的地區生產總值比柳州高26.9％，比桂林則高38.6％，占廣西地區生產總值18.9％。在利用外資方面，2010年南寧市新簽項目合同外資額是柳州與桂林總和的9倍。桂林經濟實力稍弱。桂林是著名旅游城市，其經濟結構特征與生態保護優先政策，致使桂林地區生產總值、人均地區生產總值等方面，都落后于南寧與柳州，特別是與南寧的經濟發展水平有一定的距離。柳州經濟實力緊隨南寧步伐，是南寧與桂林之間的“緩沖帶”。柳州是廣西的工業重鎮，其經濟發展與國家的工業調控政策密切相關。近幾年，得益于一批投資額大、拉動面廣的產品結構調整項目，柳州市工業經濟的增速屢創新高，但諸多制約工業經濟發展的問題，如鋼材價格全面回落、銀行信貸緊張等依然存在，因此柳州工業經濟發展前景不容樂觀。

從以上四點看，南柳桂三市各具優勢與特色，經濟增長各有所長，但同時也面臨著共同的問題。目前，三市進一步擴張、并形成城市群過程中面臨最大的障礙，就是城市間的行政體制分割，缺乏宏觀調控。受行政區劃和地方利益的影響，各城市的發展都立足于本地區利益，缺乏整體上的宏觀協調，盡管城市間會就某些領域進行合作，但只是臨時性的、局部性和非制度化的。行政性區際關系削弱甚至是替代了市場性區際關系，以致各城市因地方行政主體利益導向而難以做到資源的優化配置及經濟融合，導致城市群的發展遲滯不前。

目前，部分學者從跨界治理理論的視角研究地方政府與外來投資的互動，并提出了運用跨界治理系統以支持企業跨界生產體系的理論，是一種微觀的視角。相對而言，本文提出的跨界治理，是從宏觀層面出發，主要針對構建城市群過程中，政策工具運用及資源配置跨越行政區劃邊界的問題而提出的概念。旨在強調，城市群的構建要突破不同行政區劃各自為政的囚徒困境，從而打破行政區劃的約束，建立一種軟化行政區劃政府的超政府城市群管理組織體制。在這方面，法國就是典型案例。

三、法國跨界治理的經驗與啟示

跨界治理在法國以領土整治(Amenagement duterritoire)的形式出現，它是指通過公共機構干涉并調整人和活動的空間分布并提供公平、均衡的公共服務，以實現更好的經濟發展和獲得更好的集體福利。法國領土整治的經驗主要集中于以下三點：法國的法律框架保證了政策工具與區域合作組織的合法有效性；行政主體多元化增強了法國區域合作行政主體的協調能力；基金解決了處于不同發展水平的參與者的合作能力。

法國經驗有三點啟發意義：第一，跨區域行政機構是打破行政堡壘的創新組織模式。要實現區域經濟的協調發展，各個成員必須進行產權的部分渡讓，并由超越行政區劃的組織機構來行使由各成員讓渡出來的這部分權力，以協調解決成員之間的利益矛盾沖突，制定整體性的合作發展規劃。第二，改善合作成員中的發展不平衡問題是重要的政策目標。對區域合作威脅最大的是成員之間的發展不平衡，因為發展水平不同意味著不同的利益訴求，最終很有可能導致區域合作的破產。第三，區域合作的法律基礎很重要。這些規范涉及區域政策的方方面面，覆蓋了區域政策執行的各個階段，它不但框定了政府行為、規范了市場，同時也約束合作成員政府對經濟合作的任意干預，約束了合作成員“搭便車”的行為。上述三點構成了跨界治理的內涵所在，即由約束機制、激勵機制和組織體系所組成的現代區域合作體制。

四、跨界治理下南柳桂城市群的構建

根據法國經驗并與中國實際相結合，南柳桂城市群跨界治理體系的構建應基本包括：區域經濟的規劃和引導、跨地區的區域合作及協調機制、激勵機制以及相應的法治基礎。

1 重視區域經濟的規劃和引導作用，特別是產業結構的規劃。南柳桂城市群是廣西非常稀缺的城市資源，把南柳桂三市整合起來，逐步形成廣西的綜合經濟中心，是廣西跨越發展的實際之需。這不僅可以避免廣西在新一輪競爭中又一次被邊緣化，避免要素分散、流失，同時也是強化廣西作為中國一東盟自貿區合作前沿和“橋頭堡”的功能定位的非常舉措。為科學規劃南柳桂城市群的發展定位，廣西應成立南柳桂經濟一體化發展協調小組，并按總體規劃，基礎設施先行的思路和指導思想，由區發改委牽頭，組織區直有關部門編制推進南柳桂經濟一體化的交通、電力、金融、信息和環保等網絡規劃。要把南柳桂城市群構建成為廣西經濟發展的增長極上升為一個重大戰略，把三座城市的各自分散發展轉向相向發展。建議邀請城市規劃專家著手編制《南柳桂城市群區域規劃》和《西江經濟帶生態發展規劃》等，以廣西區政府的正式文件形式發布。根據廣西實際，應將南寧市規劃建設成為廣西首善之區和區域性國際城市，柳州市要充分發揮產業優勢，加快推進新型工業化步伐，建成廣西現代工業城市；桂林市要緊緊抓住建設國家旅游綜合改革試驗區的發展契機，提升旅游城市的品質，從而實現南柳桂的分工協作，共同發展。

2 建立跨地區的區域合作及協調機制。廣西是中國的欠發達地區，要構建跨地區的區域合作機制不可能一蹴而就，它至少應經過兩個階段：

第一階段，構建在廣西區政府統一領導下的政府間長效合作機制。首先，南柳桂城市群規模小，涉及的行政區劃城市少，彼此容易達成一致；其次，南柳桂城市群同隸屬于一個上級單位(廣西區政府)，由區政府行政部門出面組織，各項協調機制更容易建立和落實。因此，建議在廣西區政府的主持下，建立多個部門參與的、就行業發展的聯合和開發的三市市長長效協調會機制。

第二階段，在市長長效協調會機制的基礎上構建城市共同體協作機構。其主要辦法就是以南柳桂為地域單元的區域化地方城市管理，如組建南柳桂城市共同體理事會。理事會在協調、合作的基礎上，主要討論并決策與南柳桂三市密切相關的各項經濟、社會事務。

3 重視激勵機制以及相應的法治基礎的作用。采取法律和基金來調節區域合作中的矛盾是法國協調區域經濟及其運行的顯著特點。對南柳桂城市群而言，所需要的法律基礎有兩個層面：一是國家對區域經濟合作的法律規范；二是地方性法律或法規支持。至今為止，我國尚未出臺關于區域經濟發展或整合的法律、法規。這有賴于已形成共識的地區在全國人民代表大會上聯合提案以推動國家有關立法。同時構建南柳桂城市群還需要出臺《南柳桂城市經濟一體化條例》徹底解決城市群的法律地位、管理體制、開發建設的重點領域、行政管理權力下放、各市政策協調等問題。此外，還應建立縮小地區間發展差異的財政獎勵制度，通過廣西區政府與南柳桂三市的協作，多方籌集資金，設立經濟與社會發展基金、地區開發基金、工商業裝備基金、國土開發基金等，并實施一系列有利于縮小地區發展差距的財政和稅收制度。

責任編輯：廖令鵬