促進縣域基本公共服務均等化

摘要 本文討論了公共服務于縣域經濟發展的關系，我國縣域基本公共服務發展的現狀和問題，提出了促進我國縣域基本公共服務均等化的對策性建議。縣域基本公共服務均等化有利于縣域經濟社會的健康發展，縣域基本公共服務的空間差異既有客觀性原因也有制度性原因。應以人為本，以促進縣城經濟社會健康持續發展為目標，加快相關制度體制改革，促進人口遷移和要素流動，加快市場、區域一體化，快速推進縣城基本公共服務的均等化。

關鍵詞 縣城經濟 基本公共服務均等化 社會保障體系

中圖分類號 D63 文獻標識碼 A 文章編號 1004-6623(2012)04-0093-04

基本公共服務均等化是在基本公共服務領域的平等追求，尤其著眼于城鄉差距的縮減。加速推進基本公共服務均等化，不僅是政治穩定、公平正義的需要，也是經濟、社會發展的基本需要。對縣域經濟發展來講，基本公共服務均等化的推進，可以同時從供給和需求兩方面來促進當地經濟社會的健康發展。加速推進縣域基本公共服務均等化已經成為當前政府工作中的重要任務。

一、基本公共服務均等化與縣域經濟發展

一般而言，基本公共服務均等化代表公平，經濟發展代表效率，兩者經常處于矛盾和沖突之中。埃沃森和瑞(Iversen and Wren，1998)研究表明，工業化國家的政府不能夠同時追求收入平等、就業增長和財政紀律三個目標，而只能實現其中兩個目標，所以總有一個目標要被放棄。“總有一個目標要被放棄”，體現了公平和效率之間的沖突。

筆者認為，盡管公共服務與經濟發展存在一定程度上的矛盾，但也要看到它們的統一之處。基本公共服務均等化對于對經濟發展的促進作用，包括以下方面：

其一，基本公共服務均等化有利于勞動力的再生產，從而為經濟發展提供人力資源上的支持。如果沒有基本的生活保障，部分勞動者將失去生命，或者因為得不到必要的醫療保障而缺失或降低勞動能力，一般而言，這對于經濟發展是不利的。

其二，基本公共服務均等化有利于提高勞動者的積極性。生活條件的改善，也是一種重要的激勵，從而產生勤奮工作回報社會的心理。

其三，基本公共服務均等化能夠擴大內需，刺激經濟發展。尤其是在經濟蕭條的情況下，擴大內需是促進經濟復蘇的最為重要的手段之一。

其四，基本服務均等化有利于緩和社會矛盾，維持社會穩定，這有利于為經濟發展創造良好的社會環境。社會穩定是社會發展的基礎。由于社會動蕩而導致的破壞和倒退，其損失是無法估量的。

一切社會，都不可避免地存在著一定程度的貧富差距現象。但如果兩極分化過于嚴重，人們的生活條件嚴重不均等，處境差者就必然會產生嚴重的不公平感和不滿之心，這是重大的社會隱患。尤其是當一部分地區或一部分人連基本生活都無法得到保障時，這種隱患就更大。

我們應該尋求一種更為積極的方式，來推動公共服務與經濟發展之間的相互促進。尤其是在經濟危機的背景下，這方面的努力就顯得尤為重要。正如卡特琳·米爾絲所言：“要減少不平等現象，重視在危機中形成的新的增長需求，新需求不是經濟的負擔，而是促進經濟發展的因素。”

總之，基本公共服務均等化的追求，從長遠看來是符合經濟發展目標的，而且是經濟持續健康發展的必要條件。這一結論，無論是對于國家層面，還是對于地方層面，都是成立的。正因為如此，我們才說基本公共服務均等化是縣域經濟發展的重中之重。

二、我國縣域基本公共服務的現狀與問題

就目前而言，我國縣域基本公共服務領域可謂問題重重。在基本公共服務領域，正確的做法應該是“既患寡又患不均”，一方面要提供城鄉基本公共服務的總體水平，另一方面又要促進基本公共服務設施和條件在城鄉之間的合理分布。

改革開放以來，我國的經濟建設和城鄉發展取得了舉世矚目的成就，基本公共服務總體而言也得到了長足的發展。然而，城鄉二元化的格局也越來越明顯。其最重要的表現之一，就是基本公共服務的失衡狀況。

1 城鄉義務教育條件差距較大。教育是培養人才的唯一出路，對于經濟發展具有根源性的促進作用。然而，目前我國在城鄉義務教育的資金投入、設備供給、師資配備等方面都存在著明顯的差距。鄉村地區的義務教育資源嚴重缺失。

2 城鄉醫療服務條件相差懸殊。大部分的醫療資源都集中在城市，“看病難”的問題對于偏遠地區的農村居民而言尤為突出。部分農村地區甚至連新生兒疫苗都尚未普及，其它的衛生防疫條件也不具備。高水平的醫師和醫院幾無例外都在城市，城鄉人均壽命差距明顯。

3 城鄉社會保障水平難以相提并論。農村居民所享受的最低生活保障、養老保障、醫療保障等還相當欠缺，依然有不少成員尚在貧困線之下度日，未能同等享受改革開放所帶來的成果。相反，少數成員卻享受著相對其貢獻而言過高水平的保障。

4 城鄉其它條件差異也十分明顯。城鄉就業條件、文化條件、安全條件等方面存在的差距是非常明顯的。這些因素既各自獨立，又相互影響。如果對于差距和不平衡現象聽之任之，勢必造成惡性循環。

5 基本公共服務均等化的現實困境。我國東部沿海地區和西部地區形成強烈對比，落后地區的資源被占用，流入發達地區。從制度的角度而言，當發達地區從落后地區獲取資源時，應該為之付出更多的補償和回報，尤其是要鼓勵互助互動。有人提出應通過一些行政權力讓部分資源從發達地區轉移到落后地區，但這又涉及平等和自由的問題，即過少的轉移不符合平等的要求，絕對平均主義則會侵犯人們的自由權利，也與市場經濟導向相悖。

6 財政制度體系不健全。以社會保障為例，異地轉移支付體系尚未建立，導致許多不公平的現象。我國現行的社會保障制度，尚未實現全國統籌，這對于流動人口而言是非常不利的。在養老保險領域，這方面的問題尤為突出。當參保對象從一個地方流動到另一個地方時，其原先所繳納的保險金不為新的所在地的社會保障機構所承認，一切都要從新單位開始算起。如此，將來能否領取養老金都存在問題，即使能領取，其實際所得也將大打折扣。這種現象，對于參保對象而言是極不公平的。正因為如此，許多人選擇了退保。如此，退保人員將來無法得到養老金，而社保系統目前就減少了資金來源。這對于社會保障體系而言無疑具有極大的危害。財政制度不健全的另一表現，就是政府在基本公共服務領域的支出額度缺乏標準。這就導致公共支出水平普遍偏低，偶或偏高，又帶來其它的問題。

7 基本權利和義務不明確。尚未建立明確的制度，規定不同地區人們的權利和義務。人們實際所享受的公共服務待遇，往往存在不公平現象。“得其所應得”是正義的最為本質的內涵，然而，少數人得了其所不應得，許多人卻未得其所應得。

8 監管力度不夠，運營效率低下。基本公共服務資金未能完全名副其實地用于公共事業，其中有不少被挪用乃至被貪污。基本公共服務資金的運營效率低下，機構臃腫，管理不當，經常造成嚴重的浪費和帶來不必要的重大損失。

三、促進縣域基本公共服務均等化的對策建議

(一)加快落后縣域地區基本公共服務建設

城鄉基本公共服務差距具有歷史原因和自然原因，制度不公顯然會擴大這種差距。要縮減基本公共服務方面的城鄉差距，首先要減小一般意義上的城鄉差距。這就要求有合理的制度，限制資源從農村向城市的過度流入。而且，要關注農村的發展并積極地扶持之。值得注意的是，有人認為，基本公共服務的區域發展不平衡是與區域經濟的發展不平衡直接相關的，因此，要解決基本公共服務均等化問題，應該從源頭上做起，爭取實現經濟更為平衡、更為可持續的發展，而不僅僅著眼于發展成果的公平分配。要求社會從一個更為宏觀的立場去統籌資源，有賴于高效有力的全國統籌的基本公共服務財政政策的建立，并劃清地方政府和中央政府的權責界限。實現區域的均衡發展沒錯，但關鍵是不要僅僅以空間作為均衡的依據，還應將“以人為本”作為均衡的依據，促進落后地區適當向發達地區遷移，這就又涉及到了土地政策和戶籍政策的問題。

(二)建立異地轉移支付體系

社會保障異地轉移支付體系的建設是非常重要的。這一體系的目標，就是讓流動人口的合理收益不蒙損失。鄭功成先生(2005)提出了兩個解決途徑：一是將基本養老保險統籌上升到全國范圍內統籌，勞動者就可以在全國范圍內自由流動，其養老保險權益不會因工作地點變動而受到損害；二是如果不能將基本養老保險制度上升到全國統籌，則應當確定可以分段計算勞動者養老金權益的政策辦法，以確保勞動者在為當地做出貢獻的同時也積累相應的養老金權益，并能夠在退休后分別計算和領取。誠然，這兩種途徑都是很好的。然而，另一種途徑也值得考慮：實現區域之間對接，當參保對象從一個地方轉移到另一個地方時，其所繳納的保險金(包括單位為其所繳納的保險金)應該由原機構劃撥給新機構，再由新機構根據一定的標準加以折算，重新加以統籌，并將一部分納入參保對象的個人賬戶。如此，則實現了區域之間的聯動和合作，可以充分地保障參保人的權益。

(三)健全監督機制，提高運營效率

對于基本公共服務資金的使用，必須建立健全的監管機制。對于任何環節中的弄虛作假、以權謀私的行為，都應該有懲治的措施，而且要落實到位。尤其重要的是，上級主管部門應該對于社會保障資金的最終流向進行調查，以此作為考核基層工作的一個重要標準，以防止被保障對象發生錯位。我國政府也采取步驟提高對法律、法規的遵守程度，財政部宣布了對地方政府目前實行的養老、事業基金實行嚴密監管的決定。但無可否認，我國在這方面的工作還有待于加強。

基本公共服務機構運營和資金運作的效率，直接關系到全體社會成員的切身利益。如彼得·桑德斯所言：“從全世界社會保障實踐中得出的一個教訓是，社會保障項目的效力關鍵取決于實際發放法定福利金的能力。有效的行政管理對社會保障的目的、效率和政治持續性都是絕對關鍵的一環。”于是，基本公共服務的機構不能過于繁冗，運營方式也不應該過于單一。在市場經濟體制下，基本公共服務機構可以考慮將部分服務交由民營機構提供，以節約成本、提高效率，并為被保障對象提供更為優質的服務。當然，民營化的前提是民營機構確實能夠提供更為高效和優質的服務。如若不然，則依然應該由公共機構負責整個流程。

基本公共服務資金的投資風險也值得重視。以社會保障為例，我國目前的政策規定，社會保障資金不能用于風險投資。這一規定，對于預防社保資金所可能遇到的金融風險是很有幫助的。雖然批評者可能會認為這種規定限制了社保資金的增值空間，然而，為了更高的投資回報而去冒風險，其實是不可取的。這是由我國的特殊國情決定的：社保基金是許多人的“養命錢”，其管理和運作必須求“穩”。如若隨意投資，則一旦遭遇失敗，勢必嚴重影響被保障對象的利益。在社會保障水平較高的國家，其社保基金抗風險的能力較高，而且其金融秩序一般也比較完善，于是，將較大部分社保資金用于風險投資都是沒有大礙的。然而在我國以及大多數發展中國家，社保資金的管理和運作依然應該求穩第一。即使要作風險投資，也只能拿一小部分。無論投資成敗，都不會影響大局。同樣的道理，在義務教育、醫療衛生等領域，公共資金的投向也應該慎重，在追求增值的同時切莫忘了穩字當頭。

四、小結

基本公共服務均等化涉及到了公平與效率的問題，也涉及到了經濟社會健康、穩定發展的問題，由于目前縣域發展中基本公共服務的嚴重滯后和區域差異，使得縣域基本公共服務問題成為縣域經濟、社會發展中的重要問題，被不少地方政府列為政府工作中的重中之重。基本公共服務均等化在縣域的持續推進將為縣域經濟社會的健康發展注入持續的活力。筆者認為，當前關于縣域發展的問題中，基本公共服務建設問題應成為工作中首要注意的問題，它已經成為相當一部分縣域經濟社會持續健康發展的瓶頸，是推進我國經濟結構調整、轉變經濟增長方式和提高人民生活質量的重要環節。然而，當前推動我國縣域基本公共服務的重要瓶頸卻是一系列的制度體制問題，隨著我國經濟社會的發展，我們已經到了另一個改革與發展的新階段，必須加大力度研究我國的土地制度、戶籍制度和財政制度等方面需要健全的問題，加速推進頂層設計和具體操作規范的制定，促進人口和要素的自由流動，加速市場和區域一體化的發展，從而促進我國縣域基本公共服務均等化快速發展。

責任編輯：垠喜