城市近郊統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的經(jīng)驗(yàn)、困難與深化

摘 要：重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革在九龍坡區(qū)陶家鎮(zhèn)和海龍村的試點(diǎn)較為成功，其共同點(diǎn)在于注重以工促農(nóng)、社會(huì)保障和土地集約，而在改革主導(dǎo)角色、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變和土地流轉(zhuǎn)方式上各具特色?！疤占夷Ｊ健焙汀昂｝埬Ｊ健钡膶?shí)踐證明：中小企業(yè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的紐帶，農(nóng)民增收是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵，土地政策是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要系統(tǒng)思考與政策創(chuàng)新。目前，兩種模式的深化發(fā)展，面臨土地政策供給不足、社會(huì)保障推力不夠、城鄉(xiāng)規(guī)劃視野不寬、政策落實(shí)不到位、資源要素流通不暢、管理體制不順等困難。應(yīng)進(jìn)一步探索土地集約利用的新機(jī)制，加快城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系建設(shè)，充分保障農(nóng)轉(zhuǎn)城人員的利益，推進(jìn)城鄉(xiāng)科學(xué)規(guī)劃，破除農(nóng)村投資樊籬，并提升各級政府的統(tǒng)籌發(fā)展能力。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革；陶家模式；海龍模式；以工促農(nóng)；農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變；土地流轉(zhuǎn)方式；土地集約利用；城鄉(xiāng)一體社會(huì)保障體系；農(nóng)民市民化；農(nóng)轉(zhuǎn)城人員

中圖分類號(hào)：F121；F293 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8131（2012）01-0007-08

The Experience， Difficulty and Deepening of the Reform of

Overall Urban and Rural Development in Near Suburb of a City

—Comparison and Comment on “Taojia Model” and “Hailong Model”

WU Shengjie

(Jiulongpo District Party Committee School， Chongqing 400051， China)

Abstract: The reform of overall urban and rural development in Chongqing is relatively successful in the pilot area of Taojia Town and Hailong Village of Jiulongpo District， their common success point lies in focusing on using industry to boost agriculture， social security and landintensive use， and their specific points have different characteristics with reformled role， peasant citizenization and land transfer method. Practice in “Taojia Model” and “Hailong Model” proves that small and mediumsized enterprises are ligament of overall urban and rural development， that peasant income growth is the key to smooth promotion of the development， that land policy is the core of the development and that the development needs systematic thinking and policy innovation. Currently， the deepening of the two models faces the difficulties such as insufficient land policy supply， inadequate social security promotion， narrow urban and rural plan viewpoint， incomplete policy implementation， unsmooth circulation of resources and factors， defective management system and so on. Chongqing should further explore new mechanism of landintensive use， accelerate urban and rural integrated social security system construction， sufficiently guarantee the interests realization of the new urban residents from the citizenization， boost urban and rural scientific plan， break the investment barriers in rural areas and promote the ability of each level government in overall urban and rural development.

Key words: reform of overall urban and rural development; Taojia Model; Hailong Model; using industry to boost agriculture; citizenization of peasants; land transfer method; landintensive use; urban and rural integrated social security system; peasant citizenization; urban residents from peasants

一、引言

重慶市是“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革綜合配套試驗(yàn)區(qū)”，而九龍坡區(qū)作為重慶市首個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革示范區(qū)，在重慶未出臺(tái)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的統(tǒng)一政策之前，就進(jìn)行了積極探索，并取得了一定的成效，其中尤以陶家鎮(zhèn)和白市驛鎮(zhèn)海龍村最有代表性。

吳勝杰：城市近郊統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的經(jīng)驗(yàn)、困難與深化

1.“陶家模式”

陶家鎮(zhèn)堅(jiān)持在“社會(huì)保障先行”前提下，以工業(yè)化推進(jìn)農(nóng)民市民化，至2008年底，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民變市民288戶共788人。陶家模式的主要舉措是“兩退兩換”，即退出宅基地?fù)Q住房，退出承包地?fù)Q社保。退出宅基地的農(nóng)民，享受“拆一還三”優(yōu)惠政策，可在康居村內(nèi)以250~380元/m2的價(jià)格購買自住房、出租房各一套，同時(shí)，優(yōu)先按成本價(jià)購買職工公寓或康居村內(nèi)的門面；對退出承包地的農(nóng)民，建立政府、集體、家庭相結(jié)合的新型保障模式：農(nóng)民變市民人員按每月300元的繳費(fèi)基數(shù)辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，一次性躉繳4 320元。在男滿60歲、女滿55歲時(shí)就可以每月領(lǐng)取156元的養(yǎng)老金。參保人員已達(dá)485人，有147人開始享受高于全市水平的養(yǎng)老金。這樣，集中流轉(zhuǎn)出來的土地用于工業(yè)發(fā)展，不僅解決了農(nóng)轉(zhuǎn)城人員的就業(yè)，而且大大提升了全鎮(zhèn)的統(tǒng)籌發(fā)展能力。2010年，陶家工業(yè)總產(chǎn)值42億，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入3 761萬，農(nóng)民人均收入達(dá)到7 290元。

由于受土地宏觀控制政策影響，2009年原本可以實(shí)現(xiàn)“體內(nèi)循環(huán)”的“兩退兩換”被終結(jié)，土地集中流轉(zhuǎn)發(fā)展工業(yè)模式受阻，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展空間受限。目前，陶家鎮(zhèn)“以工促農(nóng)”主要集中在原有工業(yè)園區(qū)的完善上，工業(yè)用地逐漸實(shí)現(xiàn)“由租轉(zhuǎn)征”。由于城市建設(shè)用地有限，新批城市建設(shè)用地由區(qū)里統(tǒng)一支配，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不得不回到“以農(nóng)促農(nóng)”的道路中來，通過發(fā)展現(xiàn)代觀光休閑農(nóng)業(yè)，促進(jìn)一、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。目前已流轉(zhuǎn)5 000多畝農(nóng)地，引進(jìn)一批都市休閑農(nóng)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民增收。

2.“海龍模式”

地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的白市驛鎮(zhèn)海龍村，把增加農(nóng)民收入、增強(qiáng)農(nóng)民社會(huì)保障放在首要位置，不斷提升和增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不斷壯大自我發(fā)展能力。在不到10年的時(shí)間里，從一個(gè)集體負(fù)債70多萬元、人均年收入不足1 600元的落后村，變成了一個(gè)全村經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值達(dá)22億元、村民人均年收入超1.2萬元、村集體固定資產(chǎn)過億元的重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范村（2010年）。

海龍村通過統(tǒng)一群眾思想、集中集體土地、發(fā)動(dòng)群眾投資投勞，走出了一條以工業(yè)化為核心的集體經(jīng)濟(jì)道路。通過動(dòng)員群眾籌資投勞，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為發(fā)展工業(yè)創(chuàng)造條件；通過標(biāo)準(zhǔn)化廠房出租，留存收益分紅為工業(yè)發(fā)展鋪平道路。目前，海龍村共有工業(yè)企業(yè)153個(gè)，年稅收貢獻(xiàn)近億，集體收益2010年達(dá)到830萬元；村公共服務(wù)中心設(shè)施完備，建起了3 520平方米的文化休閑廣場，豐富了1萬多外來人員和本村2千余人的精神文化生活，營造了良好的社會(huì)風(fēng)氣。

目前，海龍村正以華西村為標(biāo)桿打造“西部海龍”，積極謀劃實(shí)現(xiàn)“兩變兩化”的二次創(chuàng)業(yè)目標(biāo)?！皟勺儭奔崔r(nóng)民變市民、村民變股民：對于城市規(guī)劃用地上的農(nóng)戶，由農(nóng)民變市民，轉(zhuǎn)移涉及的集體資產(chǎn)處置主要用于解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的社會(huì)保障；對于村莊規(guī)劃用地所涉及的農(nóng)民，則由村民變股民。“兩化”即土地集約化、產(chǎn)業(yè)都市化：進(jìn)一步挖掘集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，通過科學(xué)編制村莊建設(shè)、土地利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃，合理布局工業(yè)、商業(yè)和村民聚居區(qū)，改造提升傳統(tǒng)制造業(yè)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)；通過村、社、村民三方投資發(fā)展樓宇工業(yè)，由村委會(huì)控股并按投資比例進(jìn)行分配。

本文將總結(jié)以工業(yè)化推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“陶家模式”和“海龍模式”的成功經(jīng)驗(yàn)及存在的問題，并加以對比分析，針對目前城市近郊區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的制度困境和現(xiàn)實(shí)約束提出對策建議。

二、“陶家模式”與“海龍模式”比較

1.共同點(diǎn)

（1）注重以工促農(nóng)

陶家鎮(zhèn)和海龍村都是依托近郊的區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展工業(yè)。陶家鎮(zhèn)依托九龍園區(qū)和西彭鋁產(chǎn)業(yè)園區(qū)，圍繞鋁產(chǎn)業(yè)鏈建起了以鋁精深加工為主的都市工業(yè)園，建成了配套的公寓、商業(yè)、超市等，帶動(dòng)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民快速致富。海龍村通過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房和一系列配套設(shè)施，走出了一條工業(yè)富民強(qiáng)村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。同時(shí)，工業(yè)發(fā)展為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定了基礎(chǔ)，1 200畝生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)和優(yōu)質(zhì)蔬菜良種試驗(yàn)園在2009年產(chǎn)值已達(dá)1 249萬元。

（2）注重社會(huì)保障

兩種模式都以“惠農(nóng)安農(nóng)”為落腳點(diǎn)，注重農(nóng)民的社會(huì)保障。陶家堅(jiān)持政策引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則，建立政府、集體和農(nóng)民家庭相結(jié)合的社會(huì)保障結(jié)構(gòu)。為了解決“農(nóng)轉(zhuǎn)城”群眾的后顧之憂，還設(shè)置了五年轉(zhuǎn)型期內(nèi)市民化人員享受城市、農(nóng)村的雙重待遇，如享有城鎮(zhèn)居民最低生活保障并保留農(nóng)民子女入學(xué)“兩免一補(bǔ)” 等優(yōu)惠政策。海龍村除按規(guī)定應(yīng)由農(nóng)戶自己承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療費(fèi)用全由村集體承擔(dān)外，農(nóng)民還享受土地流轉(zhuǎn)金、集體企業(yè)股金分紅等收益保障。

（3）注重土地集約

“陶家模式”和“海龍模式”都是在尊重農(nóng)民意愿的前提下，農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地，并統(tǒng)一規(guī)劃住宅區(qū)。陶家鎮(zhèn)通過土地整理，進(jìn)行掛鉤置換，實(shí)現(xiàn)土地的增減平衡，將節(jié)余的土地用于發(fā)展工業(yè)；海龍村通過土地租用的辦法，將節(jié)約出來的土地集中用于項(xiàng)目開發(fā)，由村集體統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)行招商引資分配給企業(yè)使用。兩種模式都改變了原有農(nóng)地粗放經(jīng)營、收益不佳的狀態(tài)，大大提高了土地的單位產(chǎn)出。

2.不同點(diǎn)

（1）主導(dǎo)角色不同

“陶家模式”是政府主導(dǎo)，從統(tǒng)籌規(guī)劃到政策的出臺(tái)實(shí)施，政府都扮演著主要角色。陶家鎮(zhèn)政府圍繞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)等積極探索創(chuàng)新，出臺(tái)了促進(jìn)農(nóng)民變市民試行辦法、宅基地退出措施等一系列規(guī)范性文件，進(jìn)而通過“兩退兩換”的思路實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，走的是“自上而下”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式。

“海龍模式”則主要依靠“能人治村”，強(qiáng)化村支兩委組織建設(shè)，通過群眾投資投勞，形成村民“自下而上”自發(fā)選擇集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。

（2）農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變不同

陶家鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份為突破點(diǎn)，農(nóng)民通過“兩退兩換”的方式，自愿轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，逐漸脫去農(nóng)村的“三件衣服”（承包田、宅基地和承包林），穿上了城市的“五件衣服”（就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療和教育）。

海龍村農(nóng)民雖然也退出原有宅基地和承包地，生產(chǎn)生活方式市民化了，但仍舊保留農(nóng)民身份。在未來的發(fā)展中，海龍材將會(huì)依據(jù)土地使用性質(zhì)，部分地解決農(nóng)民市民化，但農(nóng)民的意愿多為“村民變股民”。

（3）土地流轉(zhuǎn)方式不同

陶家友愛村、白果村農(nóng)民退出宅基地和承包地后，身份已發(fā)生轉(zhuǎn)變，先期使用土地將逐步“由租轉(zhuǎn)征”，土地的所有權(quán)發(fā)生了改變。

“海龍模式”通過村集體組織，在農(nóng)戶自愿聯(lián)合的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)租的形式集中在一起，由村集體統(tǒng)一使用和經(jīng)營，支付給農(nóng)民一定的租金。這是一種具有合作性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)形式，土地集體所有制不變，農(nóng)民原有的土地承包權(quán)不變。

3.兩種模式對主城近郊統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的啟示

（1）中小企業(yè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的紐帶

作為主城的九龍坡區(qū)，近幾年由于城市化快速推進(jìn)及主城核心區(qū)的“退二進(jìn)三”，規(guī)模以上企業(yè)大多入駐相應(yīng)的特色工業(yè)園區(qū)，原來布局在東部都市區(qū)的中小企業(yè)被擠出，它們在工業(yè)園區(qū)中無法找到相應(yīng)的空間，只好退而求其次，進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中小企業(yè)園。大企業(yè)發(fā)展客觀上需要中小企業(yè)的配套，中小企業(yè)的發(fā)展不僅減少了大企業(yè)的發(fā)展成本，而且促進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就近就業(yè)提供了機(jī)會(huì)。同時(shí)，不管土地流轉(zhuǎn)的方式如何，都為城市資源下鄉(xiāng)帶來了空間和可能。正是中小企業(yè)的快速發(fā)展，加快了農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（2）農(nóng)民增收是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵

促進(jìn)農(nóng)民增收也是推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要保障，只有增加農(nóng)民可支配收入，改革才能得到廣大群眾的支持?！疤占夷Ｊ健焙汀昂｝埬Ｊ健倍及压ぷ髦攸c(diǎn)放在壯大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入上。農(nóng)民不僅能夠享受養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房優(yōu)惠安置等優(yōu)惠政策，還可以獲得股份收益、土地流轉(zhuǎn)收益、房屋出租收益、就業(yè)薪金等。陶家鎮(zhèn)鼓勵(lì)農(nóng)民就地就業(yè)、企業(yè)就近雇工；對自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，政府給予優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展家庭經(jīng)濟(jì)。不管是陶家鎮(zhèn)還是海龍村，如果農(nóng)民在工業(yè)化過程中收入沒有得到應(yīng)有保障，無論出臺(tái)什么政策，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的鏈條就會(huì)因農(nóng)民意愿缺失而斷裂。至今，陶家鎮(zhèn)和海龍村沒有發(fā)生因生活困難而引發(fā)上訪等影響社會(huì)穩(wěn)定的問題，可見，保障農(nóng)民收益不受損是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策得到擁護(hù)的關(guān)鍵。

（3）土地政策是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心問題

陶家鎮(zhèn)“土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房”模式，通過土地整理，開發(fā)利用宅基地和廢棄地，節(jié)約土地用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)；海龍村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通過土地連片流轉(zhuǎn)加快了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。土地集約利用不僅解決了農(nóng)民變市民后的社會(huì)保障問題，也較好地解決了小城鎮(zhèn)建設(shè)用地問題，同時(shí)在一定程度上破除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展受土地資源要素制約的障礙，有效地突破了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的瓶頸。在我國的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展路徑中，土地始終是一個(gè)繞不開的問題，嚴(yán)格的耕地保護(hù)是出于社會(huì)穩(wěn)定和糧食安全的考慮，在保持土地面積不減少的情況下，對土地進(jìn)行增減掛鉤和異地置換，提高了土地的利用效率。

（4）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要系統(tǒng)思考與政策創(chuàng)新

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜而長期的系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)生活方方面面，沒有周密的政策體系不行，死守政策不創(chuàng)新不行，沒有鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容失敗的激勵(lì)機(jī)制不行，必須要為想干事、能干事、干成事的改革創(chuàng)新先行者提供施展才華的舞臺(tái)。在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革中，兩種模式都勇于解放思想，大膽探索。九龍坡區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革中，從困擾城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)際問題出發(fā)，制定了產(chǎn)業(yè)、土地、戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障等配套政策。在實(shí)踐中，尊重了基層政府和群眾的創(chuàng)造，使得兩種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式得以有效探索并取得一些可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。陶家鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)及收益分配中的機(jī)制創(chuàng)新，在就業(yè)促進(jìn)政策中“企業(yè)下訂單、學(xué)校出菜單、政府來買單”的培訓(xùn)模式創(chuàng)新，既解決了農(nóng)轉(zhuǎn)城人員的就業(yè)技能問題，也化解了企業(yè)的用工矛盾。而海龍村的改革一直在爭議中前進(jìn)，核心問題還是在對土地的利用上。

三、兩種模式面臨的困難和問題

1.土地政策供給不足

在重慶建設(shè)國家中心城市背景下，重慶城市規(guī)模將實(shí)現(xiàn)倍增，意味著外環(huán)高速公路以內(nèi)的大片農(nóng)村將會(huì)城市化，九龍坡區(qū)西部地區(qū)幾乎全部納入城市化范圍。陶家鎮(zhèn)與海龍村均與工業(yè)園區(qū)接壤，工業(yè)園區(qū)的不斷拓展客觀上提出了加速區(qū)域城市化步伐的要求。但是，嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策導(dǎo)致城市建設(shè)用地嚴(yán)重不足，制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城市化發(fā)展。海龍村未經(jīng)相關(guān)部門審批，但通過全體村民表決，以集體土地入股的方式，在土地上已“種”出了標(biāo)準(zhǔn)廠房，土地用途發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變。而陶家鎮(zhèn)“兩退兩換”被叫停，土地流轉(zhuǎn)僅限于城市非規(guī)劃范圍進(jìn)行，在很大程度上制約了城市化進(jìn)程。農(nóng)民市民化必然會(huì)引發(fā)土地所有制的改革，也從根本上決定著農(nóng)村城市化進(jìn)程的整體效果。在現(xiàn)有政策框架內(nèi)，著重強(qiáng)調(diào)土地對農(nóng)村和社會(huì)穩(wěn)定的保障作用，卻回避了土地作為資源要素提高經(jīng)濟(jì)效率的重要性，土地政策嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，導(dǎo)致土地政策在“松”與“緊”間搖擺不定。而即將到來的大規(guī)模城市化所帶來的土地資源再分配，是亟須解決的問題。

2.社會(huì)保障推力不夠

由于之前沒有統(tǒng)一的社會(huì)保障政策，社會(huì)保障的水平各不相同。陶家和海龍社會(huì)保障的“地方糧票”甚至高于重慶提出“脫去三件衣服，穿上五件衣服”的“全市糧票”，反過來固化了農(nóng)民對土地的依賴和不愿城市化的心態(tài)。如陶家鎮(zhèn)在“兩退兩換”時(shí)推行的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，對男滿60周歲、女滿55周歲的農(nóng)轉(zhuǎn)城人員，參加農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，只要一次性繳納4 320元，就可從次月起領(lǐng)取156元的養(yǎng)老金。而按照重慶市2009年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，必須年滿60歲，一次性躉繳16 200元，而且每月雖可領(lǐng)170元養(yǎng)老金，但一旦轉(zhuǎn)戶，意味著不再享有惠農(nóng)補(bǔ)貼和土地分紅等其他收益。雖然新政策頒布前已參保人員待遇保留下來，但今后的轉(zhuǎn)戶人員一律按照新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，導(dǎo)致陶家在重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新政出臺(tái)后轉(zhuǎn)戶人員銳減，目前只轉(zhuǎn)了4戶。同樣，海龍村若整體市民化，其居民社會(huì)保障支出將不再由村集體全部承擔(dān)，目前享有的分紅等權(quán)益也將消失。同時(shí)，由于土地補(bǔ)償不到位、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，農(nóng)轉(zhuǎn)城后社會(huì)保障仍處于低水平狀態(tài)，農(nóng)民城市化的意愿大大降低。

3.城鄉(xiāng)規(guī)劃視野不寬

由于重慶城市化的快速推進(jìn)，從重慶定位國家中心城市的視角來看，整個(gè)重慶市的土地利用規(guī)劃顯然滯后于城市化進(jìn)程。同時(shí)，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的分割，市級規(guī)劃主要范圍是對城市進(jìn)行規(guī)劃，規(guī)劃觸角一般只延伸到建制鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村規(guī)劃一般只是各區(qū)甚至是村鎮(zhèn)因自我發(fā)展需要而進(jìn)行的適應(yīng)性短期規(guī)劃，缺乏前瞻性，導(dǎo)致空間功能分布規(guī)劃的混亂和實(shí)踐中的重復(fù)循環(huán)拆遷，造成資源的極大浪費(fèi)。在2010年九龍坡區(qū)土地專項(xiàng)治理中，土地超前違規(guī)種上“廠房”的拆遷導(dǎo)致有的投資者損失高達(dá)2 000萬元之巨。可以預(yù)見的是，“復(fù)墾復(fù)綠”后的土地在2—3年內(nèi)必將涉及土地性質(zhì)的調(diào)整?？傮w上講，在外環(huán)范圍內(nèi)，土地規(guī)劃調(diào)整嚴(yán)重滯后于工業(yè)化和城市化發(fā)展的需要。

4.政策高懸，落地?zé)o根

2010年8月，重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶將穿上就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”，脫掉承包地、宅基地、林地“三件衣服”。然而，重慶市農(nóng)辦對350名城市農(nóng)民工抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府給予適當(dāng)補(bǔ)償后愿意退出承包地的有65.5%，愿意放棄住房和宅基地的只有33%。在不知“五件衣服”質(zhì)地與厚薄的情況下，農(nóng)民難以放棄原有“三件衣服”而“裸身”進(jìn)城。農(nóng)民轉(zhuǎn)戶表現(xiàn)出的謹(jǐn)慎和敏感，主要來源于“兩怕”：一怕補(bǔ)償“口惠而實(shí)不至”。近郊農(nóng)民放棄宅基地、承包地，還意味著放棄政府各種惠農(nóng)補(bǔ)貼、多余房屋的出租收益、村社集體經(jīng)濟(jì)收入的分紅等。二怕進(jìn)城保障偏低。進(jìn)城后擔(dān)心子女教育、公共服務(wù)、住房等不能享受與城市居民同等的待遇。

5.資源要素流通不暢

資金短缺是現(xiàn)階段農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的瓶頸，雖然重慶在探索“三權(quán)抵押”貸款的實(shí)踐中一定程度上緩解了農(nóng)村發(fā)展資金不足的壓力，但不能從根本上破解城市資源要素向農(nóng)村自由流動(dòng)的障礙?！叭龣?quán)抵押”貸款對象主要針對已具有一定生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶，放款僅限于自有可控的重慶農(nóng)村商業(yè)銀行。其他國有商業(yè)銀行還是因農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)率低而 “慎貸”“惜貸”，尤其是在信貸緊縮的情況下更加“嫌貧愛富”。由于擔(dān)保、抵押、質(zhì)押要求繁多，導(dǎo)致農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)融資難，成為嚴(yán)重困擾農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。按照土地法規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地只允許本集體經(jīng)濟(jì)組織按用途使用，原則上不允許進(jìn)入市場交易。土地所有權(quán)不發(fā)生改變，城市資源要素就無法流向農(nóng)村，“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”就難以實(shí)現(xiàn)。如海龍村盡管集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，但標(biāo)準(zhǔn)廠房和康居社區(qū)房屋并無完全產(chǎn)權(quán)，不能抵押，要想在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上向銀行貸款難度很大。 

6.多頭管理，體制不順

從重慶市出臺(tái)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策舉措看，對地方政府的有益探索經(jīng)驗(yàn)缺乏調(diào)研，存在“一刀切”的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些政策在執(zhí)行中難以前后對接。如前述市、區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)在年齡、繳費(fèi)比例和享受標(biāo)準(zhǔn)上不盡相同。還有關(guān)于戶口的遷移問題，因婚嫁增減人員以及戶口回遷的大中專生，在轉(zhuǎn)戶前如何確定集體資產(chǎn)分配上的權(quán)益以及分配的大小？在轉(zhuǎn)戶后因婚姻關(guān)系的遷入人口，能否享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障？目前均無規(guī)范解釋，難以操作，也帶來一定的社會(huì)矛盾。九龍坡區(qū)2007年設(shè)立了統(tǒng)籌辦，專職負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作。目前，雖然統(tǒng)籌辦機(jī)構(gòu)依然存在，但其職能卻逐漸弱化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難以形成合力。同時(shí)，由于區(qū)、鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能方面各有側(cè)重，尤其鎮(zhèn)域范圍內(nèi)凡是涉及城市建設(shè)用地區(qū)域，全部納入?yún)^(qū)土地儲(chǔ)備中心管理或工業(yè)園區(qū)用地，由區(qū)統(tǒng)一的資產(chǎn)經(jīng)營集團(tuán)開發(fā)建設(shè)，這雖然有利于土地的集約利用和整體開發(fā)，但其負(fù)效應(yīng)是大大削弱了鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，在一定程度上束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作思路。

四、加快城市近郊統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對策

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試點(diǎn)中，九龍坡區(qū)每走一步都伴隨著法律和制度上的困惑。現(xiàn)實(shí)中，無論是規(guī)劃體系和國土管理制度，還是戶籍制度與社會(huì)保障，都以二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)形成了龐雜的二元制度體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套試點(diǎn)是要改變二元結(jié)構(gòu)，但現(xiàn)有制度空間又是以二元結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，九龍坡區(qū)乃至重慶的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革不得不在這種悖論中摸索前進(jìn)。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，制度供給必須破除二元禁錮。

1.探索土地集約利用的新機(jī)制

（1）完善農(nóng)地集中信托流轉(zhuǎn)機(jī)制

堅(jiān)持“有利于節(jié)約利用土地，有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，有利于提高農(nóng)民生活水平”的原則，對農(nóng)民依法自愿、有償退出的宅基地和承包地，允許村社以土地入股的方式將土地打包，以集體名義委托或成立信托投資公司，將整理后的土地以出讓、出租等方式進(jìn)入市場，在保持農(nóng)地不減少的情況下，盤活農(nóng)村集體土地。九龍坡區(qū)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的先行試驗(yàn)區(qū)，對于陶家和海龍的發(fā)展模式要繼續(xù)以寬容態(tài)度保持“封閉”運(yùn)行，在一定時(shí)期內(nèi)給予一定程度的探索空間。

（2）規(guī)范和完善“地票”交易

實(shí)踐證明，“地票”交易在耕地保護(hù)、城市反哺農(nóng)村、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場和增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民進(jìn)城后的保障和發(fā)展能力等方面是大大有利的。目前，無論是城市近郊還是遠(yuǎn)郊農(nóng)村，都存在大量閑置可復(fù)墾的土地。但是，關(guān)系城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施成效的核心問題并沒有解決，即放大的土地收益如何分割？“地票”交易政策必須在農(nóng)戶、土地開發(fā)者之間尋找平衡點(diǎn)。只有把這個(gè)問題解決好了，才能在全市開展大規(guī)模的跨區(qū)域土地流轉(zhuǎn)，解決城市建設(shè)用地不足問題，從而加快重慶國家中心城市建設(shè)的步伐，改善“以城帶鄉(xiāng)”促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力結(jié)構(gòu)。

2.加快城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系建設(shè)

（1）加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化建設(shè)

在現(xiàn)行的二元制度下，土地和住房是農(nóng)民的兩大生活保障。要改變部分農(nóng)民即使讓土地撂荒也不愿放棄承包經(jīng)營權(quán)的“戀土”情結(jié)，必須在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障等方面建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。只有建立起社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，政府、企業(yè)、個(gè)人三方共同擔(dān)負(fù)的城鄉(xiāng)無差別保障體系，才能有效化解城鄉(xiāng)戶籍差別，實(shí)現(xiàn)人口向城市集中、土地向城市集聚。

（2）實(shí)現(xiàn)新舊政策制度的無縫銜接

在社會(huì)保障制度的完善方面，應(yīng)當(dāng)以“逐步提高保障水平，新保障待遇至少不低于先前保障待遇”為原則，實(shí)現(xiàn)新舊制度的無縫銜接。如陶家鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的“社會(huì)保障先行”以及海龍村集體經(jīng)濟(jì)對農(nóng)民的各種“補(bǔ)貼”，已明顯優(yōu)于重慶市戶籍制度改革的新政待遇，應(yīng)考慮保留先前已參保人員的待遇，或者統(tǒng)一提高農(nóng)轉(zhuǎn)城人員現(xiàn)行的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。

3.充分保障農(nóng)轉(zhuǎn)城人員的現(xiàn)實(shí)利益

（1）科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

“農(nóng)轉(zhuǎn)城”過程不僅伴隨著土地等資源在城鄉(xiāng)空間上的重新配置，而且伴隨著社會(huì)財(cái)富分配的一次重大調(diào)整，農(nóng)民進(jìn)城后終究要退出承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村宅基地。退出土地應(yīng)按照市場原則予以合理補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)明確化，并督促及時(shí)兌現(xiàn)。退出的承包地、宅基地通過在城鄉(xiāng)間的重新配置后產(chǎn)生的增值收益，應(yīng)通過稅收轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入，由一個(gè)公共部門再分配、再補(bǔ)貼給農(nóng)轉(zhuǎn)城人員，確保農(nóng)民能穿上材質(zhì)不錯(cuò)的“五件衣服”。

（2）確保農(nóng)轉(zhuǎn)城人員社會(huì)心理真正融入城市

從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城只是市民化的開始，真正的市民化還是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。因此，在戶籍改革中設(shè)置3—5年的過渡期，農(nóng)轉(zhuǎn)城人員既保留土地收益權(quán)，又享受城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的權(quán)利，這不失為促使農(nóng)民由“半市民”成為“真市民”的良好舉措。但同時(shí)，要重視農(nóng)轉(zhuǎn)城人員居住習(xí)慣、情感、風(fēng)俗、文化等社會(huì)心理方面的問題，應(yīng)通過消滅就業(yè)歧視和身份差別、不斷創(chuàng)造和改善其進(jìn)城工作居住的條件、培養(yǎng)其城市歸宿感等辦法來逐步解決。

4.推進(jìn)城鄉(xiāng)科學(xué)規(guī)劃

（1）抓緊編制非城市建設(shè)用地規(guī)劃

進(jìn)一步細(xì)化分區(qū)規(guī)劃，合理安排產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)人口建設(shè)用地規(guī)模。在城市化進(jìn)程中，分區(qū)規(guī)劃將會(huì)不斷修正和完善，但應(yīng)確保非城市建設(shè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)安排。

（2）注重規(guī)劃的前瞻性和連續(xù)性

通過規(guī)劃確定的村莊規(guī)劃區(qū)建設(shè)范圍應(yīng)該具有法律效力，在以后修編的規(guī)劃中應(yīng)該保持連續(xù)性，而不能朝定夕改，避免將村莊規(guī)劃區(qū)改變?yōu)槠渌?guī)劃區(qū)或項(xiàng)目建設(shè)用地。即使是在城市化擴(kuò)張逐步向郊區(qū)拓展的情況下，也必須按照法定程序修編規(guī)劃，在確保生態(tài)環(huán)境和功能結(jié)構(gòu)不被破壞的前提下，可以允許城市周邊集體承包地經(jīng)過政府審批轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地。

5.破除農(nóng)村投資樊籬

（1）破除非城市建設(shè)區(qū)域投資瓶頸

非城市建設(shè)范圍可在保持耕地總量不變的前提下，允許農(nóng)戶在原宅基地基礎(chǔ)上與社會(huì)資本合作建房并給予完全產(chǎn)權(quán)，以有利于增加農(nóng)民收入和促進(jìn)一、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，吸引社會(huì)資金投入農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，也可采取海龍村集體經(jīng)濟(jì)入股的方式，調(diào)動(dòng)村民的閑散資金，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，壯大集體資產(chǎn)。

（2）進(jìn)一步深化財(cái)政金融改革

財(cái)政改革的重點(diǎn)是建立一個(gè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機(jī)制；金融改革的重點(diǎn)是為不能進(jìn)入市場的農(nóng)村資源搭建實(shí)現(xiàn)價(jià)值的橋梁，通過農(nóng)村金融政策和體系創(chuàng)新，依靠重慶本土農(nóng)村商業(yè)銀行，為農(nóng)村種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目提供貸款。筆者認(rèn)為未來重慶農(nóng)村金融改革的重點(diǎn)，一是完善農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款產(chǎn)品供給，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范；二是積極爭取國有商業(yè)銀行業(yè)務(wù)向農(nóng)村延伸，拓寬農(nóng)村融資渠道。

6.提升各級政府統(tǒng)籌發(fā)展能力

（1）提升政府服務(wù)農(nóng)村發(fā)展的能力

建議將農(nóng)村發(fā)展的各項(xiàng)政府職能統(tǒng)一到統(tǒng)籌辦或農(nóng)業(yè)發(fā)展局，完善綜合服務(wù)功能，對農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目實(shí)施“一站式”辦公，讓統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、服務(wù)農(nóng)村發(fā)展根植于干部意識(shí)之中。同時(shí)，要整治政府職能部門隊(duì)伍，把“怎么管”落實(shí)為事前服務(wù)和事中事后監(jiān)督，處理部門“攔路虎”，提高部門服務(wù)質(zhì)量，完善政府公共服務(wù)職能。

（2）弱化政府主導(dǎo)，強(qiáng)化民主意識(shí)

政府對新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)介入程度的不同所帶來的效果也會(huì)不同。如政府主導(dǎo)下“陶家模式”干群對行政資源和特殊政策的依賴性較大，自我創(chuàng)造性不夠；而自發(fā)形成的“海龍模式”喚醒了農(nóng)民的參與意識(shí)、民主意識(shí)，易于帶領(lǐng)群眾通過市場尋求深度發(fā)展。給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更多的話語空間，就可能在共同富裕的道路上創(chuàng)造奇跡。



參考文獻(xiàn)：

劉昌用，付海.2009.雙溪模式：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)的干部意識(shí)［C］.第二屆中國綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)論壇暨紀(jì)念建國六十周年高層經(jīng)濟(jì)論壇論文集.

蒙長倫.“十二五”九龍坡區(qū)城鄉(xiāng)改革何處去［Z］.九龍坡區(qū)委辦領(lǐng)導(dǎo)參閱材料，2011-09.

吳勝杰. 2008.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農(nóng)民市民化的政策突破［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)（12）：3437.

吳勝杰. 2010.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革“九龍坡模式”的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.西部論壇（2）：38-45.



（編輯：夏冬；校對：段文娟）