省直管縣后縣級財政自主權(quán)擴大了嗎?

摘 要：實行省直管縣財政體制是地方政府間財政關(guān)系的重大調(diào)整，擴大縣級財政自主權(quán)的效果取決于地方政府之間事權(quán)和財權(quán)的劃分。河南省直管縣體制運行效果并不理想，第1批5個試點縣市的財政自給能力和人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比仍然是強者愈強、弱者愈弱，這與河南省市縣財政體制轉(zhuǎn)換過程中實行的“保存量、調(diào)增量”這一維護市縣既得利益的改革策略有關(guān)。擴大縣級財政自主權(quán)，應(yīng)比照省市財政關(guān)系重新界定省級財政與縣級財政的收支范圍，并建立省對縣的激勵性轉(zhuǎn)移支付制度。

關(guān)鍵詞：省直管縣；財政自主權(quán)；主體稅種；財政自給能力；擴權(quán)強縣；事權(quán)劃分；財力事權(quán)匹配

中圖分類號：F812.2 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2012）01-0102-07

Does Countylevel Financial Autonomy Right Expand afterProvincial Government Directly Manages County Government?

—Survey on the Firstround of 5 Pilot Counties of Henan Province and Their Enlightenment

CHEN Songdong

(Department of International Economics and Trade， Shengda ManagementInstitute of Economics and Trade， Zhengzhou 451191， China)

Abstract: Implementation of provincial government directlygoverning county financial system is a major adjustment of local intergovernmental fiscal relations and the expansion of countylevel financial autonomy depends on the division of fiscal authority and duty between local governments. The running result of Henan provincial government directlygoverning county is unsatisfactory， financial selfsupplying capacity and the proportion of per capita fiscal revenue of the firstround of five pilot counties of Henan Province to per capita countylevel fiscal revenue of all province are still that strong counties are more strong but the weak counties are weaker， which is related to the implementation of reform strategy with “maintaining the stock and adjusting increment” for protecting vested interest in the transitory process of countylevel financial system of Henan Province. The enlargement of countylevel financial autonomous right should redefine revenue and expenditure scope between countylevel finance and provincial finance according to the relationship between provincial finance and county (or city) finance and set up provincial incentive transfer payment system for all counties. 

Key words: provincial government directlygoverning county; fiscal autonomy; main tax; fiscal selfsufficiency capacity; county right expansion to strengthen the county; division of authority and finance; matched financial power with duty

一、引言

中國政府層次由中央—省（自治區(qū)、直轄市）—自治州（盟）、市—縣（旗）、市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級構(gòu)成。根據(jù)一級政府、一級財政的原則，建立了中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級財政，各級財政實行下管一級體制。其中，“市管縣”財政體制是在1983年以后形成的，這種體制在促進經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會進步方面曾起過重要的作用。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及行政治理環(huán)境和手段的變化，“市管縣”財政體制的弊端也日益明顯。比如，市對縣的“擠出效應(yīng)”，抑制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距拉大等。于是，20世紀90年代以來，浙江、海南、湖北等省份積極探討省直接對縣的管理體制，以理順地方財政體制，推進“擴權(quán)強縣”改革，保障縣級財政提供公共服務(wù)的財力需要。 省直管縣財政體制改革不僅關(guān)乎地方政府轄區(qū)的最優(yōu)規(guī)模確定，更涉及地方上下級財政之間集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。我國之所以實行省直管縣財政體制，就是為了通過改變縣級財政的隸屬關(guān)系以擴大縣級財政的自主權(quán)、加大省級財政對縣級財政的支持力度，進而促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。

陳頌東：省直管縣后縣級財政自主權(quán)擴大了嗎？

關(guān)于省直管縣財政體制改革的效果，有的學者認為，省直管縣縮短了財政鏈條，減少了地方財政層級，提高了縣級財政地位，加大了省級財政對縣級財政的支持力度，調(diào)動了縣級發(fā)展經(jīng)濟的積極性，有效地促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展（楊志勇，2009）。相反，有的學者認為，縣級財政困難不能歸咎于“市管縣”的財政體制，其根本原因是分稅制造成縣級政府事權(quán)和財權(quán)不對等，而省直管縣并沒有從根本上動搖這一分配格局，因此并不能解決縣級財政困難（龐明禮 等，2009）。還有學者認為，省直管縣后，省級政府管理幅度超出其管理能力，帶來了巨大的管理成本和潛在風險（劉尚希，2009）。本文認為，雖然財政層次、政府財力事權(quán)關(guān)系和財政管理幅度是制約財政體制效果的重要因素，但省直管縣體制的類型卻是影響省直管縣體制效果的根本原因。這是因為，省直管縣體制的類型決定著省對縣的集權(quán)分權(quán)程度，也體現(xiàn)出省級財政對縣級財政的支持力度。在現(xiàn)行的行政管理型、全面管理型、補助管理型和省市共管型財政體制中，河南屬于補助管理型，轉(zhuǎn)移支付、專款分配、資金調(diào)度等補助資金實行省直管縣，市縣財政體制仍由市級財政確定。這種體制的效果如何，值得探討。

就研究方法而言，研究者更多運用定性分析來研究省直管縣對縣級財政狀況的影響，而很少采用定量法來分析省直管縣的效果。在現(xiàn)有文獻中，只有賈俊雪等（2011）運用2000—2005年縣級面板數(shù)據(jù)，從財政自給能力的角度分析了省直管縣對縣級財政困難程度的影響。結(jié)果表明，省直管縣不利于縣級財政自給能力的增強，不能有效地緩解縣級財政困難。然而，該研究只討論了省直管縣對于縣級財政的整體效應(yīng)，并沒有具體探討其對某一試點縣財政自給能力的影響。

基于現(xiàn)有研究的上述不足，本文以河南第1批5個試點縣市為例，通過建立衡量財政自主權(quán)指標，分析省直管縣后縣級財政自給能力的變化，準確度量省直管縣的效果，并就增強縣級財政自主權(quán)提出建議。

二、河南省直管縣財政體制改革的內(nèi)容及新舊體制的比較

河南地處中原，是一個一億人口的農(nóng)業(yè)大省，全省有109個縣（市）。2010年，河南經(jīng)濟總量在全國居第5位，但縣域經(jīng)濟發(fā)展落后，縣級財政困難。而財政管理層次過多、縣級財政自主權(quán)過小是制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。2004年，為了激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，根據(jù)《中共河南省委河南省人民政府關(guān)于發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟的若干意見》，河南省政府選擇鞏義市、項城市、固始縣、鄧州市、永城市5個區(qū)位優(yōu)勢明顯、有望培育成未來地區(qū)性中心城市的縣(市)開展省直管縣財政體制改革試點，以期在取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上擴大試點范圍，實現(xiàn)促進縣域經(jīng)濟發(fā)展和擴大縣級財政自主權(quán)的目標。

1.河南省直管縣財政體制改革的內(nèi)容

（1）財政結(jié)算。從2004年起，鞏義市、項城市、固始縣、鄧州市、永城市5縣（市）年終各類結(jié)算由本級財政與省財政直接辦理，縣（市）財政與所屬省轄市財政如有結(jié)算事項，必須通過省級財政辦理。

（2）財政預決算。從2004年起，市、縣統(tǒng)一按照省級財政部門有關(guān)要求，各自編制本級財政收支預算和年終決算。市級財政部門要按規(guī)定匯總市本級、所屬各區(qū)及有關(guān)縣預算，并報市人大常委會備案。縣（市）的財政預決算在報所屬省轄市財政匯總的同時，報省財政審核。省財政批復決算、安排轉(zhuǎn)移支付和補助專款時，在5縣（市）名下以“其中”形式列出，直接批復安排到縣（市）。

（3）資金往來。從2004年起，建立省與5縣（市）之間財政資金直接往來關(guān)系。省財政直接確定5縣（市）的資金留存和上解比例，5縣（市）金庫按規(guī)定直接向省級金庫報解財政庫款。

（4）預算體制調(diào)整。從2004年起，省財政按照“存量不動、確保既得利益”的原則，重新核定5縣（市）對所屬省轄市本級的上解基數(shù)固定上解省級，由省財政返還所屬省轄市。5縣（市）新增財政收入除與中央和省級分成外，原則上全部留給縣（市）。5縣（市）因財政結(jié)算體制變化對所屬省轄市本級財力造成較大影響時，由省財政根據(jù)省轄市本級財力狀況給予適當補助。省轄市2004年前對5縣（市）的財政補助和追加專款（剔除一次性因素），按 2003年以前三年平均數(shù)專項上解省級，由省財政直接補助5縣（市）。

（5）稅權(quán)調(diào)整。5縣(市)因自然災害等不可抗力需要稅收減免的，由縣(市)直接報省有關(guān)部門辦理。30畝以下的耕地占用稅減免，由5縣(市)審批。5縣(市)國稅部門的涉稅行政審批權(quán)限比照省轄市國稅部門的審批權(quán)限執(zhí)行。5縣(市)地稅部門受理納稅人申報的營業(yè)稅政策性減免數(shù)額在50萬元以下的，5縣(市)地稅部門按政策規(guī)定直接辦理。5縣(市)地稅部門受理納稅人申報的企業(yè)所得稅政策性減免數(shù)額在100萬元以下的，5縣(市)地稅部門按規(guī)定直接辦理。5縣(市)地稅部門受理納稅人申報的稅前彌補虧損、處理財產(chǎn)損失，數(shù)額在300萬元以下的，5縣(市)地稅部門按政策規(guī)定直接辦理。5縣(市)的企業(yè)投資于符合國家產(chǎn)業(yè)政策的技術(shù)改造項目，其國產(chǎn)設(shè)備投資額的40%抵免企業(yè)所得稅申請，由縣級地稅部門受理并直接報省地稅部門審核確認。

2.河南省直管縣財政體制改革前后的比較

省直管縣后，5縣市新增財政收入市級財政不再參與分成，除上繳中央和省級政府外，其余全部留給縣級財政。與改革前比較，這一舉措增加了縣級財力，并且隨著縣級財政增量收入的增加，留給縣級財政的份額也逐步擴大。

改革后，省轄市對所屬縣的補助按重新核定的收入基數(shù)先固定上繳省財政，再由省財政補助到縣財政。5縣市財政對所屬市財政的上解也上繳省財政，再由省財政補助到省轄市。財政結(jié)算、資金往來等相應(yīng)的改為由省級財政與縣級財政直接開展業(yè)務(wù)。這一體制變化既維護了市縣政府的既得利益，又使市縣財政成為了兩個平等的財政主體。

改革后，省市財稅部門對5縣市下放了耕地占用稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等的稅收減免權(quán)，簡化了審批程序，提高了行政效率，并使縣市企業(yè)得到了明顯的實惠，調(diào)動了納稅人發(fā)展生產(chǎn)、依法納稅的積極性。

三、河南省直管縣財政體制改革的效果

實行省直管縣財政體制是地方政府分權(quán)改革的重要舉措，也是推進行政體制省直管縣的突破口。建立省直管縣財政體制的目的是通過財政分權(quán)擴大縣級財政自主權(quán)，實現(xiàn)財政分權(quán)與經(jīng)濟增長的良性互動。因而，衡量省直管縣財政體制改革效果的標準是縣級財政自主權(quán)是否擴大。在這里，以財政自給能力系數(shù)高低來衡量財政自主權(quán)的變化程度。

1.財政自給能力

（1）財政自給能力系數(shù)的界定

財政自給能力是各級政府在不依賴高層政府援助的情況下獨立地籌措收入的能力。如果一級政府自有收入滿足本級的公共支出需要，該級政府就具有財政自給能力，反之財政自給能力不足。各級政府負責征收的收入與其本級支出的比例為財政自給能力系數(shù)。

財政自給能力系數(shù)=本級負責征收的收入÷本級公共支出

顯然，財政自給能力系數(shù)是大于零的正數(shù)。如果系數(shù)恰好等于1，說明該級政府剛好具有財政自給能力，雖然沒有能力向其他級別政府提供轉(zhuǎn)移支付，但也不需要其他級別政府提供轉(zhuǎn)移支付，也不需要舉債。如果系數(shù)大于1，說明該級政府具有充分的財政自給能力，除了滿足本級政府支出外，還可向其他級別的政府提供轉(zhuǎn)移支付。如果系數(shù)小于1，則該級政府的自給能力不足，需要其他級別政府向其提供轉(zhuǎn)移支付，或通過舉債滿足財政支出需求。在中國，由于地方政府無權(quán)舉債，財政自給能力系數(shù)小于1，意味著需要接受其他層次政府的轉(zhuǎn)移支付。對于中央政府來說，財政自給能力系數(shù)小于1，既可通過舉債，又可通過接受地方的轉(zhuǎn)移支付，或通過兩者的適當組合來滿足中央財政的支出需求（朱鋼 等，2006）。

從嚴格意義上說，財政自給能力系數(shù)的計算應(yīng)使用標準財政收入和標準財政支出，但由于標準財政收支的計算非常復雜，故分析時通常使用實際財政收支。需要說明的是，雖然運用實際財政收支計算出的結(jié)果并不準確，但不足以影響結(jié)論。

（2）河南省直管縣后的縣級財政自給能力

由表1可知，除鞏義市2004年財政自給能力比2002—2003年有所提高外，其余4縣市2004年財政自給能力比以前均有所下降。鄧州從0.541 5下降到0.409 7，永城從0.658下降到0.577 7，固始從0.423 1下降到0.301 7，項城從0.702 8下降到0.395 5。并且，固始2002年和2004年的財政自給能力低于全省縣級財政平均自給能力，其余縣市2001—2004年財政自給能力均高于全省縣級財政自給能力。

2005年，鞏義和永城財政自給能力比2004年略有提高，2005年后兩市的財政自給能力逐步下降；其余縣市2004年后財政平均自給能力均存在不同程度的下降。2004年后，鄧州、固始、項城的財政自給能力低于全省縣級財政自給能力，鞏義、永城財政自給能力高于全省縣級財政自給能力。

2010年，鞏義、永城、項城財政自給能力比2009年略有上升，鄧州、固始有所下降。鞏義、永城財政自給能力高于全省縣級平均水平，其余縣市財政自給能力低于全省縣級平均水平。

通過對5縣市實行省直管縣前后財政自給能力的變化和與全省縣級財政平均自給能力的比較來看，2004—2009年河南省直管縣財政改革后，5縣市的財政自給能力不升反降。2010年，鞏義、永城、項城財政自給能力扭轉(zhuǎn)了下降的局面，但各縣市財政自給能力仍然是強者愈強、弱者愈弱。

2.人均財政收入占全省縣級人均財政收入的比重

由表2可知，除鞏義2004年人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比與2003年相比有所提高外，其余4縣市人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比均為下降。鄧州從0.883 3下降到0.732 3，永城從1.345 5下降到1.163，固始從0.693 8下降到0.594 6，項城從1.009 2下降到0.690 7。2004年，鞏義人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比高于5縣市平均水平，其余縣市人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比低于5縣市平均水平。

2005年后，除鄧州人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比直線下降外，其余縣市均為有升有降。2005—2009年，鞏義、永城人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比高于5縣市平均水平，其余縣市人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比低于5縣市平均水平。

通過對省直管縣前后5縣市人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比的縱向比較和各縣市人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比與5縣市平均水平的比較，5縣市省直管縣后人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比仍然是強者愈強、弱者愈弱。

注：2001—2009年人均財政收入按平均人口計算；因缺少2010年各縣市平均人口數(shù)，2010年人均財政收入無法計算；缺少2006年的各縣市財政收入，人均財政收入無法計算。

資料來源：根據(jù)《河南統(tǒng)計年鑒》整理

3.制約省直管縣財政體制改革效果的因素

無論是就5試點縣市財政自給能力的變化，還是其人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比的變化來說，省直管縣體制對擴大縣級財政自主權(quán)的效果都不理想。究其原因，與河南省市縣財政體制轉(zhuǎn)換過程中“保存量、調(diào)增量”的這一維護既得利益的改革策略有關(guān)。省直管縣體制改革沒有調(diào)整省級政府、市級政府與縣政府間的稅種歸屬和財政支出范圍，只是采用在縣級財政收入增量中市級財政不再參與分成的辦法來實現(xiàn)體制變遷，因而對擴大縣級財政自主權(quán)的作用有限。

四、增強省直管縣體制下縣級財政自主權(quán)的政策建議

為了擴大省直管縣體制下縣級財政自主權(quán)，必須對地方各級政府的事權(quán)范圍科學劃分，明確各級政府的支出職責。應(yīng)以此為依據(jù)，結(jié)合國際通行的稅種劃分原則，對財政收入在政府間進行重新配置，建立省—市與省—縣之間的二級財政關(guān)系。

1.完善省管縣財政體制的原則

（1）簡政放權(quán)

實行省管縣體制只是為擴大縣級財政自主權(quán)提供不再由地級市掣肘的直接通道，并不必然意味著縣級財政分享地方財政資源比例的提高和接受省級財政資源量的絕對擴大。縣級財政自主權(quán)的擴大取決于在減少財政管理層次的同時，是否有擴大縣級財政自主權(quán)的配套改革措施。

（2）財力事權(quán)相匹配

省直管縣體制的主要目的是通過對財政資源在地方各級政府間的重新配置，增強縣級財政能力，實現(xiàn)縣級財力與事權(quán)的相匹配，使縣級財政切實承擔起為農(nóng)村居民提供公共產(chǎn)品的職責。

（3）漸進改革

在推進省直管縣體制的過程中，可先在省級財政與縣級財政間建立直接的責任關(guān)系，維護縣級和市級財政的既得利益。以此為基礎(chǔ)，建立類似于省級財政與市級財政的省、縣財政間的收支分配關(guān)系，并加大省級財政對縣級財政的支持力度，增強縣級財政能力。

2.省以下地方政府間的事權(quán)劃分

（1）政府事權(quán)劃分原則

——受益范圍。在市場經(jīng)濟條件下，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是各級政府共同的基本職能，但公共產(chǎn)品的性質(zhì)和覆蓋范圍不同。凡是受益范圍較大的公共產(chǎn)品，其相應(yīng)的事權(quán)應(yīng)歸屬上一級地方政府的職能范圍；相反，則應(yīng)歸屬下一級地方政府的職能范圍。

——公共產(chǎn)品的性質(zhì)。公共產(chǎn)品提供是否需要更高層次的統(tǒng)一決策和規(guī)劃？是否需要動員全區(qū)域的財政資源才能完成這種行為？公共產(chǎn)品的提供是否會對整個區(qū)域的社會生活產(chǎn)生全面而深刻的影響？如果對上述問題的回答是肯定的，那么提供這些公共產(chǎn)品對應(yīng)的事權(quán)就應(yīng)歸屬于較高一級地方政府的職能范圍；相反，則應(yīng)歸屬較低一級地方政府的職能范圍。

——公共產(chǎn)品的技術(shù)經(jīng)濟要求。在政府提供的公共產(chǎn)品中，一部分要求的技術(shù)經(jīng)濟條件較高(如建設(shè)全區(qū)域性的交通、通訊網(wǎng)等)，另一部分要求的技術(shù)經(jīng)濟條件并不高(如對日常經(jīng)濟秩序的管理)。屬于前者的，事權(quán)則應(yīng)歸屬較高一級地方政府的職能范圍；屬于后者的，事權(quán)則歸屬較低一級地方政府的職能范圍。

——效率最優(yōu)。在提供公共產(chǎn)品方面，上級政府并不總是比下級政府更有效率。財政分權(quán)理論表明，越是基層政府，離它們的服務(wù)對象越近，越了解其需求，也就越容易有效地提供那些層次較低、受益范圍較小的公共產(chǎn)品。相反，較高層次的政府在按宏觀目標的要求提供公共產(chǎn)品方面，擁有信息資源和管理資源的優(yōu)勢。因此，每一級政府提供的公共產(chǎn)品應(yīng)當按效率優(yōu)先的原則提供，誰能最優(yōu)地提供，相應(yīng)的事權(quán)就列入誰的職能范圍（周天勇 等，2007）。

（2）事權(quán)劃分

根據(jù)上述政府間事權(quán)劃分原則，省市縣政府的事權(quán)應(yīng)做如下劃分，并據(jù)此確定各級財政的支出責任。

省級政府事權(quán)：一是貫徹執(zhí)行中央制定的法律法規(guī)，并按照國家統(tǒng)一的法律和政策，制定地區(qū)性政策與法規(guī)，促進本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展，保證就業(yè)；二是負責本地區(qū)教育、科學、文化、環(huán)境保護、體育等事業(yè)的發(fā)展，維護區(qū)域性的地方社會治安，承擔地區(qū)性救災工作；三是負責具有全省意義的基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項目的建設(shè)；四是促進和規(guī)劃本省內(nèi)市場體系建設(shè)，維護市場秩序，防止和糾正不正當競爭；五是協(xié)調(diào)處理本省內(nèi)的行政事務(wù)，完成中央委托事務(wù)。

市縣政府事權(quán)：一是貫徹執(zhí)行中央、省制定的政策法規(guī)，促進本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展；二是負責城市地區(qū)（市級政府）或農(nóng)村地區(qū)（縣級政府）教育、科學、文化、環(huán)境保護和體育等事業(yè)的發(fā)展，維護本地方社會治安，具體組織本地方的救災工作；三是負責本地方基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項目的建設(shè)以及城市規(guī)劃、交通、衛(wèi)生、供排水、供電、供氣、垃圾清運等，滿足居民生活和生產(chǎn)經(jīng)營的基本需要；四是協(xié)調(diào)處理本地方的行政事務(wù)，完成中央、省委托的其他事務(wù)。

（3）支出責任劃分

根據(jù)省與市、縣事權(quán)劃分，按照公共財政的要求，合理界定省與市縣的支出范圍。省財政支出主要包括：省級一般公共服務(wù)支出，省級負擔的公共安全、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸?shù)雀黜椫С觥Ｊ锌h財政支出主要包括：市縣一般公共服務(wù)支出，市縣負擔的公共安全、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸?shù)雀黜椫С觥＊?/p>

3.省市縣三級政府的收入劃分

根據(jù)省、市縣財政支出范圍和2009年改革后的河南省與市縣財政體制，為了擴大省直管縣的財政自主權(quán)，使市級財政和縣級財政成為平等的財政主體，應(yīng)對河南省與市、縣的財政收入重新劃分，并加大省級財政對縣級財政的轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)各級政府財力與事權(quán)的匹配。

（1）增值稅。市縣增值稅收入（25%部分）以2008年為基數(shù)、增量部分省級分成20%，促進市縣實現(xiàn)第二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。省級企業(yè)的增值稅地方留成部分仍歸省財政所有（原體制規(guī)定）。

（2）營業(yè)稅。省級企業(yè)營業(yè)稅全部歸省財政，取消原省級企業(yè)營業(yè)稅下劃市縣的規(guī)定，擴大省級稅收收入中營業(yè)稅的比重，促使營業(yè)稅成為省級政府的主體稅種。

（3）企業(yè)所得稅。省級企業(yè)所得稅除重點企業(yè)、特殊行業(yè)、跨省經(jīng)營集中納稅企業(yè)和跨市經(jīng)營企業(yè)外，其他企業(yè)所得稅全部下劃市縣。企業(yè)所得稅（包括市縣企業(yè)所得稅地方留成）增量部分省與市縣維持現(xiàn)行的15∶85比例分成，鼓勵企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量和經(jīng)濟效益。

（4）個人所得稅。原下劃縣市的個人所得稅（地方留成部分）省與市縣按6∶4比例分成，這一分成比例與個人所得稅中央與地方分配比例一致。由于省級財政占有了個人所得稅分成中較大比例，其便逐漸成為省政府具有調(diào)控收入分配性質(zhì)的稅種。

（5）資源稅。為促進節(jié)約資源、保護耕地，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，市縣資源稅收入以2008年為基數(shù)，增量部分省級集中30%；市縣耕地占用稅收入以2007—2008年兩年加權(quán)平均數(shù)為基數(shù)(分年權(quán)重為2007年1/3和2008年2/3)，增量部分省級集中20%（原體制規(guī)定）。

除了上述稅種以外的其他稅種收入歸市縣所有，真正使財力下移，滿足市縣政府尤其是縣級政府實現(xiàn)其職能的財力需要。

（6）非稅收入。為提高財政收入質(zhì)量、優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境，市縣罰沒收入和行政性收費中的社會撫養(yǎng)費以2008年為基數(shù)，增量部分省級分別集中20%。省級集中收入全部用于市縣執(zhí)法部門經(jīng)費保障、人口和計劃生育事業(yè)（原體制規(guī)定）。

（7）市縣“兩稅”返還增長比例。省與市縣“兩稅”返還增長比例仍維持現(xiàn)行的1∶0.3（原體制規(guī)定）。

（8）建立省對縣的激勵性轉(zhuǎn)移支付制度。一是激勵做大財政“蛋糕”，建立財政收入激勵性轉(zhuǎn)移支付制度。將省對縣的轉(zhuǎn)移支付與縣財政的收入增長掛鉤，獎勵財政收入增幅最高的縣，調(diào)動各縣增加收入的積極性。二是激勵做小財政供養(yǎng)人員系數(shù)，建立分流財政供養(yǎng)人員激勵性轉(zhuǎn)移支付制度，推動縣鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)。三是激勵財政改革與管理，建立改革與管理量化考核激勵性轉(zhuǎn)移支付制度，促使縣級政府推進部門預算、國庫集中收付、政府采購等財政改革（蘇東日，2011）。

通過改省級企業(yè)營業(yè)稅歸省財政所有、縣市個人所得稅（地方留成部分）省與市縣改按6∶4比例分成，可增加省級商品稅、所得稅的份額和省級政府的稅收比例，形成省級政府以營業(yè)稅為主體稅種和以增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅為重要稅種的收入體系，使省級稅收收入、商品稅和所得稅收入與省級政府（中間政府）的層次一致。這樣，省級政府才有足夠財力加大對省直管縣的轉(zhuǎn)移支付力度。

參考文獻：

賈俊雪，郭慶旺，寧靜.2011.財政分權(quán)、政府治理結(jié)構(gòu)與縣級財政解困［J］.管理世界（1）：3039.

劉尚希.2009.改革成果存續(xù)時間是否太短——對“省直管縣”歡呼背后的冷思考［J］.人民論壇（2）：3334.

龐明禮，李永久，陳翻.2009.“省管縣” 能解決縣鄉(xiāng)財政困難嗎？［J］.中國行政管理（7）：39-44.

蘇東日.2011.遼寧推行省直管縣財政體制改革促進縣域經(jīng)濟發(fā)展模式探析［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟（7）：5556.

楊志勇.2009.省直管縣財政體制改革研究——從財政的省直管縣到重建政府間財政關(guān)系［J］.財貿(mào)經(jīng)濟（11）：36-41.

朱鋼，等.2006.中國農(nóng)村財政理論與實踐［M］.山西：山西經(jīng)濟出版社.

周天勇，等.2007.“十一五”及今后一個時期調(diào)整和理順中央和地方關(guān)系的改革思路［J］.經(jīng)濟研究參考（15）：3031.



（責任編校：夏冬）