政府主導下的土地流轉與產業發展及就業的關聯機制

摘 要：天津近郊的小城鎮建設過程中，農村集體建設用地流轉雖然是在政府主導下進行的，但當地自身經濟發展水平和農民生活方式的改變是政府推動土地流轉的基礎和前提；政府則通過對土地的整合及重新規劃，推動了當地的產業結構調整和產業水平提升，也加快了農民身份的轉變，并為失地農民提供了相應的就業機會和社會保障。農村集體土地的流轉是地區產業結構升級和農民就業轉型的需要，而政府主導的土地流轉可以更好地促進當地產業結構的演化升級和農民的就業轉型。

關鍵詞：農村集體建設用地；土地流轉模式；政府主導；產業結構升級；就業轉型；宅基地換房；三改一化；村改居

中圖分類號：F321.1；F264.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674—8131（2012）04—0001—08

一、引言

我國法律對農村集體建設用地本身的使用用途有著嚴格的規定，而同時農村集體建設用地不可以隨意轉化為城市建設用地，唯一的途徑就是在國家現行的征地制度下，將農民手中的集體土地通過政府征用的形式轉變為國有土地，再按市價向城市土地市場出售國有土地的長期使用權（北京大學國家發展研究院綜合課題組，2010）。這一政策導致的結果是，一方面農村的集體建設用地不能得到有效的規劃和利用，作為擁有土地承包經營權的農民也很難通過土地使用權的資本化獲取收益；而另一方面城市化的加速發展對建設用地的巨大需求難以得到滿足。在一些經濟發達地區，如廣東省的南海，突破政策法律的束縛的自發性土地流轉行為大量發生，并形成了一定的規模。但由于缺乏法律層面的保護，農民的利益很難得到保障。為了對集體建設用地流轉的行為加以規范，2004年國務院下達了關于“城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的28號文件，也即通常說的“增減掛鉤”政策；2005年國土資源部制定了有關“增減掛鉤”的工作意見，對地方政府在土地制度改革方面的創新性行為予以肯定。在制度的保證下，全國各地加快了農村集體建設用地流轉的數量和規模，形成了各具特色的農村集體建設用地流轉模式，如南海模式、成都模式、嘉興模式、蕪湖模式等。但是，盡管短期內農民從轉讓集體土地使用權的交易中獲得一定數量的經濟補償和實物補償，然而其勞動關系、勞動條件、勞動待遇并沒有隨著身份的變換而發生實質性的轉變，沒有擺脫中低層勞動者的困境。沒有了穩定的收入來源，部分農村勞動者即使獲得了城市居民的身份，仍然難以真正地融入城市，甚至成為城市中的貧民。

林霓裳：政府主導下的土地流轉與產業發展及就業的關聯機制各地形式多樣的土地流轉背后起到推動作用的，一個是政府的主導行為，另一個是農民的自發性行為，兩種驅動模式可以說各有利弊。不少學者也對土地流轉的驅動模式進行了探究，如陳會廣等（2009）在對廣東、安徽、四川、江蘇等地集體建設用地流轉實踐的綜合比較后，認為土地流轉的驅動力無外乎政府與市場兩種。張文律（2011）以浙江的嘉興和臨安兩地的土地流轉實踐為例，總結出“外驅式”和“內驅式”兩種集體建設用地流轉的驅動模式，并指出未來的發展方向。然而這些研究更多地關注不同驅動模式的特點或不同驅動模式下的土地流轉方式及實踐的具體方法，很少涉及這些驅動模式下土地流轉的機制以及在這種機制下地區產業結構、區域經濟的可持續發展和農民的就業轉型之間的關系。本文通過對天津地區的農村集體建設用地流轉實踐的考察，試圖找出政府主導的驅動模式下集體建設用地流轉與地區產業結構和農民就業轉型之間的關聯機制，從而促進區域經濟的良性持續發展和農民的穩定長久就業。

二、天津近郊地區農村集體建設用地流轉的實踐

天津近郊地區的農村集體建設用地流轉主要為政府主導模式。在天津市政府的鼓勵和支持下，天津近郊部分區鎮選取一定試點區域，根據當地實際情況逐步開展了“宅基地換房”宅基地換房就是在國家現行政策框架內，堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農民意愿的原則，按照規定的標準，農民以宅基地換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住。 和“三改一化”為了推進天津的城市化進程，加快小城鎮建設，經天津市人民政府批準，在農村開展集體經濟組織股份制改革、戶籍制度改革、撤銷村委會改建居委會和推進城鄉一體化的試點工作，簡稱“三改一化”。因為涉及土地問題，撤銷村委會改建居委會就成為“三改一化”的重點和難點。 工程。“三改一化”的最終目標是實現城鄉一體化，為了實現這一目標，在農村逐步推進“村改居”、集體經濟改股份制經濟和農村戶籍改成居民戶口的改革。其中，由于涉及農民的宅基地問題，改革的難點是“村改居”，而“村改居”的核心內容就是“宅基地換房”。

本文調研的時間是2011年10月至11月，調研區域主要是天津市近郊幾個比較典型的小城鎮和天津的遠郊區薊縣。其中天津近郊的小城鎮有西青區的張家窩鎮和中北鎮、津南區的葛沽鎮、東麗區的華明鎮、北辰區的雙街鎮。這些小城鎮在天津市政府推進“三改一化”過程中均涉及農村集體建設用地流轉的問題。

1.集體建設用地流轉實踐的地區特點

（1）臨近城區、交通便利

本次調研的幾個小城鎮均位于天津近郊，與城市接鄰，交通便利。例如：西青區的中北鎮臨近天津外環，個別的村如侯臺村甚至位于繁華的地段；張家窩鎮緊鄰津靜公路，新建的天津南站就位于其中；東麗區的華明鎮位于天津市區的正東，西接外環，北接京津唐高速公路，是天津市“宅基地換房”和“三改一化”的首批試點；津南的區葛沽鎮是歷史上華北“八大古鎮”之一，位于天津東南，北靠海河，與濱海新區接壤；北辰區的雙街鎮位于天津市的東北，臨近京福公路，南接北倉鎮。

（2）在土地流轉之前當地三次產業結構中第一產業相對薄弱，農業收入不是當地農民家庭的主要收入來源

由于地理、地質或其他某些因素，這些地方的農業相對薄弱，甚至有的地區的農業已經消失，零星的農業生產多為家庭的副業，其產品主要用來滿足自家的生活需要。如津南區的葛沽鎮，歷史上曾是著名的水鄉，聞名全國的“小站稻”就起源于葛沽鎮，但后來由于海河建閘，海水倒灌，昔日水鄉成為鹽堿地，無法進行農業耕種，土地長期荒廢，新一代的青壯年農村勞動者已經完全不懂農業生產的相關技能。在“三改一化”項目之前，葛沽鎮的三次產業中第一產業僅占約1%。在西青區的張家窩鎮，未進行“三改一化”項目之前，從事農業生產的勞動力也非常有限，主要原因是每年每畝地1 000元的收益難以維持生計，農村家庭收入主要依靠青壯年打工，從事農業生產的僅為留守在家的老人，種植的多為滿足自家需求的果蔬等作物，大田作物數量非常有限。“三改一化”之前，北辰區的雙街鎮第一產業比重僅有5%，第二產業和第三產業分別是65%和30%。調研的其它近郊區鎮的情況也基本類似。

（3）在土地流轉之前當地產業結構中第二產業占絕對比重

本次調研區域絕大多數在城區周邊，城市化不可避免地對這些區域的經濟產生影響。作為全國四個直轄市之一，天津的總體城市化率伴隨著第二產業的壯大逐步升高，接近80%①，但是不同區縣產業結構的分布是不均衡的。越靠近中心城區，第三產業的比重越高，城區原有的加工制造類行業則由于污染、土地成本過高等原因向郊區轉移，新增第二產業也紛紛入駐位于城區周邊的工業園區。城市化的結果使得中心城區的第二產業向城市近郊區推進、近郊區的第一產業向遠郊區推進，三次產業呈階梯狀分布于遠郊區、近郊區和中心城區。本次調研的張家窩鎮、雙街鎮、葛沽鎮等地第二產業非常發達，在集體建設用地流轉之前，已形成有一定規模的工業區。

（4）當地村民對于土地流轉的態度比較積極

本次調研的天津近郊區域基本上都是遵循著政府牽頭組織、農民同意的原則對所屬各村分情況、分批次逐步進行“三改一化”的。例如在張家窩鎮的“村改居”項目需取得全村95%以上村民的書面同意方可開展，并且書面同意的材料需存檔。在東麗區的華明鎮，只有當一個村90%以上的村民同意并提交書面申請之后，村委才會和鎮政府簽訂“宅基地換房”的合同。可見大多數村民對于土地流轉的態度是積極的。

2.具體做法

天津近郊的幾個區鎮在進行“村改居”和“集體經濟改股份制”時均涉及集體建設用地流轉的問題，雖然各個區鎮的具體做法略微有所不同，但總體思路是一致的（見圖1）：

① 根據2010年第6次全國人口普查數據，天津的城市化率達到79.5%。 首先由區政府牽頭，根據未來規劃和發展目標選取具體鄉鎮作為“三改一化”的重點。然后鎮政府根據本鎮的具體情況，綜合考慮多方面因素，聽取多方面意見后制定統一的標準和具體政策。第三，村委會將鎮政府的政策內容對村民進行宣傳，讓村民深入領會政策的含義以及這一政策有可能給村民帶來的收益和損失。第四，以整村通常為全村占一定比例的村民提出申請才認為有效，不同鎮的具體標準有所差別。 為單位向鎮政府提交書面申請，經鎮政府確認后，開始正式的以整村為單位的“村改居”和“集體經濟改股份制”等“三改一化”工程，對集體建設用地進行整合和規劃。第五，鎮政府將全鎮所屬村的集體建設用地進行整合，按照工業用地、還遷居住用地及商業用地等目的進行規劃，其中用于工業和商業目的的農村集體建設用地就轉變成為城市建設用地。第六，將部分城市建設用地通過招拍掛的形式轉讓土地的長期使用權，開發商在取得該土地的長期使用權后按照鎮政府的規劃目標進行開發，建成商品房、商業區和工業園區并非所有的鄉鎮都將全部城市建設用地通過招拍掛進行開發，有的則是將其中一部分土地通過融資自行建設開發成各類商業區或工業區等，從而獲得長久收益，其余的通過招拍掛的形式出售土地長期使用權。第七，將用于還遷的居住用地交由建設單位進行農民還遷房的修建，建成后按照一定標準對農民進行還遷。最后，由鎮政府對失地農民進行相應的資金方面的補償。

在集體建設用地流轉過程中，各區鎮都要做到土地的占補平衡和資金平衡。在城鎮化建設過程中為了做到統一規劃，不可避免地會占用農村集體建設土地甚至農用地，為了確保耕地和農用地面積不減少，占用的耕地和農用地必須得到補償，這就是“占補平衡”的原則。整合的集體建設用地，除了劃撥出一定面積的還遷房以保證農民的居住，其余的土地就可以轉變成城市建設用地，以滿足城市化發展的土地需求。資金平衡主要是指鎮政府在進行土地流轉過程中資金的收支平衡，其中支出主要為村民的補償款、還遷房的建設資金以及失地后農民的養老、社保資金等，而收入主要有區政府給予的財政補貼、出讓土地使用權獲得的土地出讓金以及將土地抵押給銀行獲得的資金等。

三、天津近郊地區土地流轉后的產業發展和就業狀況

天津近郊的小城鎮建設均是在鎮政府的領導下統一進行的，綜合考慮了當土地地流轉前的產業結構和經濟發展水平以及流轉后的遠景規劃，即將分散的土地集中歸鎮政府統一進行規劃，劃分出幾塊功能區，如住宅區或還遷區、商業區、工業區、農業區等。在耕地面積不減少的前提下，促使三次產業平衡健康發展，從而為失地農民提供了更多的就業機會和生活保障，同時也改善了當地農民的居住生活環境，提高了生活品質。

1.土地流轉后的產業發展狀況

土地流轉后各地的三次產業得到了相應的發展，并提供了不同程度的就業機會：

第一產業得到了有效恢復，并向著科學化和集約化的方向發展。在土地“占補平衡”的原則下，農業用地的面積不變，同時耕地和農用地由原先的分散狀態變成了流轉后的成片規模狀態，這更有利于提高機械化和集約經營水平。例如，葛沽鎮規劃建設的“都市休閑農業發展帶”占地約500畝，通過招商引資建設各色溫室大棚和智能化大棚，大棚里種植各種特色農產品和種苗，使得原先因為鹽堿地而萎縮的農業得到了充分的恢復和提升；張家窩鎮集中后的農用地用來種植適合土壤的玉米、小麥等作物以及天津特產沙窩蘿卜等特色農作物；雙街鎮規劃建成的農業園區結束了一家一戶盲目耕種而受益甚微的傳統農業模式，種什么、怎么種由鎮政府根據市場和當地土壤特點進行統一規劃，然后按訂單進行生產和耕種。農民進入農業園區成為農業產業工人，從自負盈虧的家庭式分散耕作轉變成政府指導下的現代化規模生產，盡管依然從事農業勞動，但是其生產方式和生活方式都發生了本質的變化。

① 并非所有的鄉鎮都將全部城市建設用地通過招拍掛進行開發，有的則是將其中一部分土地通過融資自行建設開發成各類商業區或工業區等，從而獲得長久收益，其余的通過招拍掛的形式出售土地長期使用權。 ——！> 第二產業在生產規模和生產方式都上了一個新的臺階。調研的各區鎮在土地流轉前的第二產業主要為分散于各村的鄉鎮企業，這些鄉鎮企業大多數仍延續著傳統落后的生產技術和經營管理方式，無論是生產規模還是生產技術水平都很難得到有效的提升。土地流轉后，這些鄉鎮企業進行了股份制改革，有的入駐新的工業園區擴大了生產規模，有的被注入更多的資金和技術支持，獲得了更大的發展空間。除了原有的鄉鎮企業外，調研的各區鎮都規劃了用于發展第二產業的工業園區，由于這些工業園區交通便利、配套成熟，加之當地政府的大力支持，不少企業紛紛入駐。例如津南的葛沽鎮，目前園區內已有種類繁多的大小企業約270家，有機械制造類企業如立林機械、甘泉，有現代冶金類企業如萊鋼，另外還有服裝餐飲類、汽車類等企業。其他的如西青區張家窩鎮和東麗區華明鎮，工業園區也已經非常成熟。這些工業企業為當地創造了大量的就業機會。在調研過程中絕大多數區鎮在土地流轉后建立的工業園區提供的就業崗位可以完全滿足失地農民的就業要求，甚至有大量多余的就業崗位需要外來務工人員來填補。例如中北鎮的勞動保障服務中心5年內提供了5萬多個就業崗位，而全鎮的勞動人口不足2萬人。因此從數量上看，單純的就業是不成問題的。另外，中北鎮的村官招聘主要面向本村戶籍的大學生，從另一方面解決了本村的就業問題。

第三產業則經歷了一個從無到有并不斷發展壯大的過程。土地流轉前大多數鄉鎮第三產業幾乎是空白。通常第三產業是在第二產業壯大成熟的基礎上產生的，而這些鄉鎮的第二產業在流轉前尚不具規模，村民生產生活方式是第一產業和第二產業相結合：在鄉鎮企業工作或外出打工維持家庭主要生活開支，同時在自留地種植小面積果蔬以滿足家庭需要，因此第三產業的發展不具備經濟基礎和必要條件。而土地流轉之后，村民的生產生活方式均發生了根本性轉變：從村居搬至高樓使得他們完全脫離了自給自足的生活狀態，城鎮的生活方式使得村民對各類形式的服務需求越來越大。各區鎮在對流轉后的土地規劃時都劃分了相應的商業區，大部分商業區都建設在還遷樓和居民區附近，一方面為村民和新城鎮居民提供生活便利，另一方面也為失地后的村民提供更多的就業機會。不少村民在獲得了還遷房和補償金后，用補償金租住商業鋪面進行各類商業經營，不僅脫離了繁重的體力勞動而且有穩定的收入來源。也有的區鎮如津南區的葛沽鎮，除了在居民區附近規劃商業街和酒店外，還單獨規劃建設了大型汽車城，以汽車銷售和售后服務為主，并成為津南地區的一大特色和亮點。未來隨著第二產業的規模化并不斷成熟，這些區域的第三產業的比重也將日益提高，并為當地提供相應的就業機會。

2.實現失地農民穩定就業的配套措施

為了實現失地農民的穩定就業，僅僅依靠發展三次產業提供足夠的就業機會是遠遠不夠的，“三改一化”的最終目標是實現城鄉一體化，讓失地農民徹底實現身份上的轉變。這種轉變不是將農民的生活環境從村居改成樓房、提供一定的就業機會就能夠實現的，如果政府不能完善相應的配套措施和社會保障體系，失去土地又缺乏一定知識技能的農民只能從事低技能生產勞動。在經濟發展方式亟須轉變的當今社會，這類低技術附加值、高污染、嚴重依賴低人力成本來維持經營的行業很難適應經濟波動和瞬息萬變的市場環境，失地農民從事相關的勞動不僅無法擺脫低收入、高強度體力勞動的困境，而且隨時面臨著失業的風險。沒有穩定的收入和相對體面的工作方式，失地農民徹底實現身份的轉變就成了一句空話。天津地區的土地流轉是在政府主導下進行的，與自發性土地流轉最大的區別是，政府可以采取相關措施盡可能幫助失地農民實現穩定就業，完成從農民向市民的轉變。相關的配套措施主要有：

（1）戶籍制度改革

戶籍制度改革是讓農民實現身份轉變的主要標志，但是在本次調研中發現村民并沒有預想中的那樣期待獲得城鎮戶籍，原因是村民最關心的是能否獲得和城鎮居民相同的福利待遇而不是城鎮戶籍本身，另外村民擔心獲得城鎮居民的身份以后會失去原本屬于村民的福利。因此不少區鎮的戶籍制度改革是與城市化改革同步進行的，即村民想要分享村集體經濟的收益，或者希望享有與城鎮居民同樣的養老保險，就必須將農業戶口轉成非農戶口。

（2）社會保障

為失地農民提供與城鎮居民同樣標準的社會保險是讓農民實現身份轉變的重要保障，政府強制各區鎮為失地后的農民交納了養老保險和醫療保險。例如葛沽鎮政府統一給村民繳納城鄉居民養老保險，費用大約為一個人6萬～7萬元，這筆錢由鎮政府負擔。按這一標準凡年滿60歲以上的老人轉為城鎮戶口后每人每月可領取1 000多元錢，不少年紀較大的老人積極性非常高。西青區的中北鎮統一為30～60周歲的村民繳納養老保險，繳納養老保險的時間從2005年開始；醫療保險為市民保險（目前天津市內醫療保險并軌，不再有農村醫療保險和城市醫療保險之分）。其他區鎮情況也基本類似。

（3）其他收益

土地流轉前的農民幾乎沒有財產性收入等其他收益，從事農業生產收益微薄。以張家窩鎮為例，每畝地每年可以獲得的收益僅為1 000元左右，維持生活成本的主要是打工所獲得的工資性收入。土地流轉后的農民，除了工資性收入以外還可以獲得其他相關收益，主要有3部分：

一是還遷房屋的租金。在調研的各區鎮，盡管還遷的標準不一，但平均每戶可達1套以上，多的可達2～3套，不僅可以滿足自身居住和改善方面的需求，還有多余的房屋可供出租。以張家窩鎮為例，其工業園每年吸引了大量的外來務工人員，當地的租房需求相當旺盛，農民每戶僅房屋出租一項收入就非常可觀。

二是占地補償。例如，張家窩鎮的張家窩村，每畝地每年按600元的標準補助，平均每戶人家每年可以分得約4 000元的補助；在中北鎮，18～60周歲的村民每人每月可獲得300元的就業補貼。

三是集體經濟分紅。本次調研的天津近郊鄉鎮普遍存在村集體經濟組織，有的集體經濟組織發展相當成熟。集體經濟土地流轉之后，大部分的村集體經濟組織從形式上改為股份制，這種組織形式一方面保留了集體經濟的長期收益，另一方面也解決了將集體資產量化到個人的問題。另外有些村鎮土地流轉后，在臨近市區的較好地段修建商業區和商業性住宅區，每年獲得大量租金收益。例如，西青區的中北鎮的侯臺村村民每年都能獲得固定的分紅和股息。東麗區華明鎮集體經濟發展非常成熟，其做法是將村民的年齡、勞動貢獻、戶籍等因素綜合加以考慮，制定一個相對公平合理的分配方案，即每個村民所享有的股份=基本股+勞齡股+居齡股基本股是指不考慮年齡、工齡等因素，只要具有本村的戶籍，都可以享有的股份，基本股占全部股份的10%；勞齡股是指在村集體經濟中付出過一定勞動的人員所享有的股份，勞齡股占全部股份的60%；居齡股是指根據在本村居住時間的長短所享有的股份，居齡股占全部股份的30%。 。其他各區鎮對集體經濟的分紅標準各不相同，但總體差距不大。

從各區鎮的調研情況來看，土地法流轉后農民的相關收入遠大于流轉前農民從事農業生產的收入。

四、政府主導模式下農村集體建設用地流轉與產業發展和就業的關聯機制

1.農村集體建設用地流轉與產業結構演化的關聯機制

天津近郊地區的土地流轉是政府主導的模式，但是政府只是起到了一個推動的作用，其根本原因還是由于農村的經濟發展到一定水平而引起產業結構的升級變化，隨著各產業技術水平的不斷提高，傳統的土地模式必然成為制約當地產業結構向更高水平升級的瓶頸，因此迫切需要將農村的集體建設用地轉變成具有更多使用用途的國有土地，從而為地區經濟的發展和產業升級提供更大空間。因此無論是自發性土地流轉還是政府主導的土地流轉，其流轉的前提和經濟基礎是一致的，只是在流轉后的土地使用方面，政府主導的流轉模式比自發的流轉模式更有利于整個地區的長遠規劃和整體布局。

一個地區的城市化可以從產業結構的變化反映出來。隨著城市化程度的提高，第一產業比重逐步下降，第二產業比重逐步升高；當城市化達到一定程度后，第二產業比重逐步下降，第三產業比重逐步升高；從產業的地理分布來看，三次產業呈階梯狀分布于遠郊區、近郊區和中心城區。如圖2所示，我們所調研的天津近郊地區正處于從鄉村向城市演進的過程中，第一產業在耕種條件逐步惡化、農產品收益率低、家庭式農耕生產抗風險能力差等因素的影響下越來越萎縮，出現大量拋荒棄耕的現象。與此相對應的是第二產業發展優勢明顯，農村的鄉鎮企業等集體經濟組織從零星分布狀態逐步轉向聚集分布狀態。然而第二產業在發展過程中受到土地的制約，加上技術、資金、管理落后，無法形成一定的規模效應，第二產業發展遭遇瓶頸。同時當地農民并沒有完全脫離家庭式的農耕模式，對商品經濟的依賴程度不高，第三產業缺乏發展的空間，幾乎是空白。為了促使三次產業協調發展，推動產業升級演化，首先要使第二產業形成技術、資金、管理全方位的規模化發展狀態，這就需要建設成熟的工業園區以使第二產業形成一定的聚集分布。但是傳統的土地模式限制了產業的發展，需要把分散的農村集體建設土地整合在一起，轉化成具有工業、商業、住宅等用途的國有建設用地，因此農村集體建設用地的流轉必然產生。

政府在土地流轉過程中承擔了重要的角色，一方面通過政策、法律、稅收、補貼等手段保障了農村集體建設用地的順利流轉和流轉后農民的利益；另一方面，對流轉地的未來發展建設進行了遠景規劃：流轉后的地區在保持耕地面積不變的情況下根據地方土壤特點發展特色農業，使第一產業的生產得到了恢復，并向著現代化集約農業方向發展；大規模工業園區和相關配套設施的建設促進了第二產業向更高技術水平和更大規模發展；隨著農民生活方式的轉變和生產方式的變革，當地的第三產業也開始從無到有并不斷壯大。

總之，土地流轉與產業結構的升級形成了一定的關聯機制：產業結構的升級演化在遭遇土地問題的瓶頸制約后，政府推動了農村集體建設用地的流轉，而流轉后的土地集約為產業結構升級提供了基礎和廣闊的發展空間。

2.農村集體建設用地流轉與就業的關聯機制

就業結構的變化反映出產業結構的演變，產業結構的演變緣于三次產業間收益率的差異，本次調研地區的情況就印證了這點。第一產業收益率明顯低于第二產業，微薄的土地收益無法支撐家庭的消費支出，絕大多數本應該從事農業的勞動者拋荒棄耕，或外出務工或就近轉移入第二產業，從事與農業無關的勞動。但農民的身份并沒有改變，加之二元經濟體制的桎梏并未完全打破，此時的農村勞動者處于一個尷尬的境地：一方面早已脫離農業勞動、脫離土地，并長期從事非農產業，成為事實上的第二、第三產業工人；另一方面其農民的身份使得他們無法享有與城鎮居民同等的相關待遇，無法分享城市化成果。這一狀況亟須得到根本性的制度變革。如果僅僅提供就業機會而沒有相應的配套措施，那么即使給予其市民的身份，也無法使失地農民享有體面的工作和生活方式，只能長期徘徊在社會的底層，這是土地流轉過程中必須要解決的問題。政府主導的土地流轉比自發的土地流轉在解決這一問題上更具備優勢。

從圖3可以看出，首先，在政府主導下的土地流轉使得分散的集體建設用地整合在一起并改變其使用用途，農民改變了原有的居住模式和鄰里相處模式，這種生活方式的轉變使得農民不再具備小范圍耕種的條件，徹底脫離了家庭式自給的生活模式從而依賴于商品經濟；同時農民又獲得了相應的失地補償款，使失地農民具備從事家庭式商業經營的可能，在繁榮當地商品經濟的同時又為自己帶來穩定的收入，這種體面的生活方式為失地農民的就業轉型提供了基礎。其次，土地流轉后農民徹底失去了家庭承包式耕種的可能，雖然仍可選擇留在土地上從事農業產業，但已經不再是經營風險自負的傳統勞動，而是具有一定契約形式的有償勞動，其經營風險由經營農業或工業的經營者承擔。具備一定實力的經營者有條件擴大生產經營規模，引入更新的生產技術和更有效的經營管理模式，并創造了更多的就業機會，傳統的農業生產和工業生產都上了一個新的臺階；低技能高勞動強度的工作將逐步被淘汰，失地農民在獲得更多就業機會的同時也提高了勞動的層次，這種勞動模式的轉變為失地農民體面生活和就業轉型創造了條件。最后，戶籍制度改革最終改變了農民的身份，并為其提供與城鎮居民相同的社保體系，同時還保留了其村民待遇，如集體經濟的分紅等，為失地農民實現就業轉型提供了根本保障。至此，通過政府主導的土地流轉徹底改變了農民的身份、傳統的生活方式和勞動方式，加速了農民向市民的轉化，促使農民實現就業轉型。

五、結論

政府主導下的農村集體土地流轉并不是將分散的集體土地進行集中的單純行為，而是包含了地區建設規劃、村集體經濟改革、戶籍制度改革等相關內容在內的一系列行為，土地流轉的最終結果是在促進城市化進程的同時加速了地區產業結構的演化升級與失地農民的就業轉型。盡管土地流轉行為是在政府主導下發生的，但是產業結構和就業結構升級的先期變化是土地流轉的先決條件；而經過集體土地流轉這一具有實質意義的變革后，無論是地區的產業結構還是農民的就業結構都提高到了一個新的層次。因此，農村集體土地的流轉是地區產業結構升級和農民就業轉型的需要，而農村集體土地流轉本身又促進了當地產業結構的演化升級，并通過產業結構的升級變化帶動當地的就業結構升級，特別是在政府相關配套措施的支持下，失地農民從生活環境、勞動條件到身份和社會保障都有一個質的飛躍，帶動了農民的就業轉型。相比而言，政府主導模式的農村集體土地流轉在帶動地區產業結構升級、促進農民就業轉型等方面，比農民自發模式的農村集體土地流轉更具優勢。

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