對河南推進新型城鎮化實踐的思考

現階段中國正處于從傳統向現代轉型時期，社會經濟發生著全面而深刻的變遷。經濟結構、社會結構、制度結構和空間結構，經濟系統、社會系統和自然系統之間的關系發生著結構性和系統性的變化。解決轉型期社會經濟多重矛盾和現實問題，應對轉型變化帶來的挑戰，推進現代生產方式和生活方式的形成，客觀上要求我們積極探索科學發展道路。

人口大省和農業大省的社會經濟矛盾、生態環境問題突出，客觀上要求河南選擇適合省情的發展道路。由河南社會經濟條件和自然條件以及歷史背景決定，新型城鎮化是其客觀選擇。以城鎮化為載體，工業化和農業現代化互動，三大產業關系協調，城鄉均衡發展，是支撐河南省完成從傳統到現代轉型的發展道路。國務院出臺的《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》，就是對河南新型城鎮化道路選擇的充分肯定和大力支持。

中原經濟區發展道路是積極探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，實現新型工業化、新型城鎮化和新型農業現代化“三化”協調科學發展的道路，是探索具有中國特色現代化發展道路的具體實踐。新型城鎮化是基于對城鄉關系、工農關系全面正確的認識，河南各地正積極探索，推進新型城鎮化，帶動“三化”協調科學發展，新鄉市和平頂山市是其中的先行者。

一、推進新型城鎮化的實踐

新鄉市和平頂山市的統籌城鄉發展實踐，在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得了重大突破，促進了公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推進了城鄉一體化。新鄉市出臺了《中共新鄉市委新鄉市人民政府關于統籌城鄉發展推進社會主義新農村建設的實施意見》，平頂山市編制和實施了《社會主義新農村經濟發展規劃》《中心鄉(鎮)中心村建設規劃》，在探索新農村建設道路中，開展了推進新型城鎮化的創新實踐。新鄉市開展農村社區建設，平頂山推進中心鎮和中心村建設，主要有以下幾方面的實踐。

統籌城鄉規劃。建立健全城鄉規劃建設管理的組織體系和機制，按照城鄉統籌發展的要求，完善中心城區、縣城、重點鎮和產業集聚區、中心村的城鄉空間布局規劃，農村居住區建設規劃和經濟、政治、社會、文化發展規劃等方面的規劃，為城鄉統籌發展奠定了基礎。

優化產業布局。作為推進城鄉一體化的重要支撐，產業發展注重調整和優化城鄉產業布局，努力實現城鄉三次產業有機融合、協調發展。以集聚區建設為重點，加快產業“集聚、集群、集約”發展，根據城鄉產業特點，推動關聯企業向產業園區內集中，以產業聚集促進農村勞動力向第二、三產業轉移。

完善農村基礎設施。加大新型農村社區（中心村）基礎設施投入，加強道路、供氣、供水、排水、污水及垃圾處理等基礎設施建設。把集聚區道路建設與縣、鄉、村新道路建設有機結合起來，繼續加大道路建設的力度。

加強農村公共服務。加快推進城鄉一體化的公共服務體系建設，提高農村公共服務水平，將政府公共職能逐步向農村延伸。

二、新型城鎮化實踐經驗

新型城鎮化的“新”主要體現在通過統籌城鄉發展來實現“三化”協調科學發展，它不同于犧牲農業發展工業、犧牲農村發展城市的城鎮化道路。在城鎮化過程中既要防止出現貧民窟和棚戶區的“城市病”，又要防止出現“空殼、空心、空巢”的“農村病”。應以人為本，以業為基，走具有中國社會主義特色的城鎮化道路。

以發展現代農業為基礎。按照高產、優質、高效、生態、安全的要求發展現代農業，實現種植優質化、飼養規模化、生產標準化、經營產業化、產品生態化。現代農業是社會經濟發展的基礎，是農村繁榮的保證。發展現代農業，解放大量農村勞動力成為產業工人，是保護生態環境的重要措施。

以確保糧食安全為要務。實現糧食生產現代化，確保糧食產量，需要抓住三個重點：一是穩定種糧面積，防止糧區農業的“非糧化”發展。二是保護糧區和糧農利益。要保護糧區和糧農的種糧利益，必須在經濟上保證種糧的要素（主要是土地）收益大于種糧的機會成本，所以，要給糧區和糧農補貼。同時，在產業政策上對糧區照顧，安排糧食加工和食品制造工業，延長糧食產業鏈條，讓糧食就地增值。在糧區發展勞動密集型產業，吸收現代糧食生產釋放出來的剩余勞動力原地就業。三是加大糧食生產現代要素投入。主要是資本和科技投入以及新型職業化農民的培育。

以第二、三產業繁榮為條件。現代農業的發展，勞動和土地生產率的提高，釋放出越來越多的農村勞動力，實現產業轉移和就業，需要第二、三產業吸納和完成；第二、三產業的發展是農民持續增收和農村經濟持續發展的途徑，帶來了經濟結構的調整，同時也改變了農民的生產和生活方式。

以縣域經濟為特色。縣域經濟是統籌城鄉發展的紐帶。第二、三產業的發展，形成各具特色的縣域經濟，各產業協同共進。新鄉市各縣（市）出現了一批有高度聚集特征的產業群，形成了一批縣域特色產業、縣域名牌產品、縣域專業市場，增強了縣域經濟實力。

以新型農村社區（中心村）為載體。農村公共設施的有效改善，公共服務的順暢通達，需要改變傳統村落布局，新型農村社區成為承接設施和服務的載體，承載著人口、產業和要素的聚集。初具規模的新型農村社區，設施完善，服務周全，功能完備，環境優美，農村傳統村落轉變為現代社區。

以優化資源要素配置為要求。以科學規劃先導，以政府資金引導，以農村發展利導，優化資源要素配置，實現資源節約、要素增值、效率提高、福利增進。政府職能部門整合支農資金，集中使用，提高資金利用效率。

以因地制宜為原則。推進新型城鎮化，因地制宜、分類指導、分層規劃，分步推進。各縣、鎮和村的社會經濟發展水平不同，資源稟賦不同，發展路徑不同，所選擇的推進統籌城鄉發展方式不同；農戶的經濟實力不同，從事的職業不同，家庭結構不同，所需求的住房也有差異。推進新型農村社區建設應因村而異，因業而異，因人而異，表現為推進的時間不同，發展的方式不同，建設的規格不同，設計的功能不同。

以城鄉一體化為目標。通過新型農村社區（中心村）建設，完善基礎設施，整治村容村貌，逐步實現居住環境城市化；通過打造城鄉一體的公共服務向農村延伸，縮小城鄉差距，逐步實現公共服務城市化；通過人口集中、產業集中，生產要素集中，逐步實現就業結構城市化；通過居住環境的改善，就業結構的轉換，公共服務的均衡化，最終實現農民消費方式的城市化。

以增進農民福利為根本。新型城鎮化，為了農民、依靠農民和惠及農民。農民福利變化是衡量統籌城鄉發展績效的重要標準，也是決定統籌城鄉發展成敗的關鍵。農民福利增進主要表現為經濟收入增加、生活水平提高、環境條件改善和發展能力提升。

三、推進新型城鎮化應注意的問題

在社會經濟從傳統向現代轉型中推進新型城鎮化，是空間格局變化、經濟結構優化、社會結構再造和利益關系調整的綜合性變遷，在積極推進謀求發展成果的同時，還需力求減少后遺癥，讓發展更和諧公平，健康平穩。在調研中，筆者發現有以下幾個問題應予以關注。

新增資產產權明晰問題。通過拆舊建新節約出來的土地，產權要明晰，做到誰貢獻，誰受益，明確到戶，保護和增進農民利益。

產權可交易問題。農民的資產包括房屋和土地使用權，要能夠交易，讓農民利益可兌現。同時，必須防止非農集團以強勢資本和權力對農民的剝奪。

農民需求差異化問題。農民差異化是農村變革的客觀現實，差異化的農民有不同需求。在中心村規劃和房子設計等方面，盡可能照顧農民因職業、家庭結構等方面的差異而產生的不同需要。

農村文化的傳承問題。新型城鎮化畢竟是從傳統農村成長起來，根源于鄉土，農民的物質需要、精神需求和情感依戀，不會截然“城市化”。在中心村和新型社區的功能與文化設施建設中，要體現“根源”。否則，時過境遷，農村過去的歷史成為空白，會留下損失和遺憾。因此，在建設“新”的過程中，還要保留有價值的“舊”遺產。

強化農村干部和農民的法制意識問題。農村管理更多地偏重和運用“情理”，當時便于工作，但不符“法理”。新型城鎮化也是觀念和方法的轉變過程，只有更多地依靠“法理”，才能健康持續推進。

農民創業用地問題。在產業園區規劃和舊村土地利用中，對農民創業自辦產業重視不夠。新型城鎮化的主體是農民，在資源和要素配置中，應對主體作用的發揮給予重視，否則農民的主體作用和積極性會受到抑制，影響農民參與新型城鎮化建設的積極性。

作者系河南財經政法大學工程管理與房地產學院院長、農業與農村發展研究中心主任