我國(guó)地方財(cái)政科技支出合理性分析

摘要：政府財(cái)政科技投入對(duì)促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新能力建設(shè)具有重要意義，其規(guī)模和結(jié)構(gòu)在不同地區(qū)、不同發(fā)展階段其規(guī)模與結(jié)構(gòu)也存在一個(gè)大致合理的范圍。利用巴羅效率的方法，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率的角度對(duì)各省市地方財(cái)政科技支出的規(guī)模合理性進(jìn)行實(shí)證分析和判斷，根據(jù)其結(jié)構(gòu)特征可進(jìn)行初步解釋。研究顯示我國(guó)地方財(cái)政科技支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)選擇上存在較多問(wèn)題，各地區(qū)需要結(jié)合本地實(shí)際安排財(cái)政科技支出水平，中央政府亦應(yīng)該制定差別化的地方政府財(cái)政科技投入的引導(dǎo)政策。

關(guān)鍵詞：科技支出；規(guī)模；結(jié)構(gòu)；合理性

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-1573（2012）02-0068-04

一、引言

提高政府財(cái)政對(duì)科技發(fā)展的支持力度，積極對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)，是目前各國(guó)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)的重要舉措。政府科技投入資金在國(guó)家基礎(chǔ)研究、重大戰(zhàn)略性項(xiàng)目以及科技設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮著重大作用。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視保證政府財(cái)政在科技領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)投入，采取各種措施給予保障，使其規(guī)模保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，總體增長(zhǎng)速度一般高于GDP增速。我國(guó)政府財(cái)政在科技投入方面，采用中央和地方雙軌制，而且地方政府科技投入份額不斷上升，近年已經(jīng)超過(guò)50%，因此提升地方政府科技投入績(jī)效對(duì)提高科技投入總體績(jī)效具有重要現(xiàn)實(shí)意義?；诖耍覀冋J(rèn)為對(duì)地方政府科技投入規(guī)模合理性進(jìn)行分析判斷十分迫切和必要。

二、文獻(xiàn)回顧

近年，我國(guó)學(xué)者對(duì)政府科技投入規(guī)模給予了較多關(guān)注，做出了很多研究成果。肖鵬、國(guó)建業(yè)（2004）[1]探討了我國(guó)財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)與規(guī)模的調(diào)整方向；肖廣嶺（2007）[2]分析了我國(guó)國(guó)家和地方層面科技投入規(guī)模的判斷標(biāo)準(zhǔn)；吳辰（2003）[3]進(jìn)行了科技投入強(qiáng)度指標(biāo)的國(guó)際比較研究。國(guó)內(nèi)學(xué)者還針對(duì)特定地區(qū)科技投入的結(jié)構(gòu)、方式、強(qiáng)度規(guī)模進(jìn)行了多角度研究。莫燕、劉朝馬（2003）[4]依據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家科技投入結(jié)構(gòu)變化情況，對(duì)我國(guó)主要地區(qū)科技投入結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化方向進(jìn)行了探討；張?zhí)旖蹋?003）[5]對(duì)湖南省RD活動(dòng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)進(jìn)行了研究；余小方（2004）[6]探討了陜西省財(cái)政科技投入方式以及適度規(guī)模；高振峰（2005）[7]分析了河北省經(jīng)濟(jì)規(guī)模與科技投入規(guī)模關(guān)系，認(rèn)為河北省科技投入處于報(bào)酬遞增階段，需要在優(yōu)化結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，提高科技投入規(guī)模。

通過(guò)相關(guān)文獻(xiàn)回顧，可以發(fā)現(xiàn)前人研究多依據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家或先進(jìn)地區(qū)科技投入水平或者結(jié)構(gòu)，從靜態(tài)角度對(duì)地方財(cái)政科技支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析判斷。但影響和制約地方政府科技投入的因素很多，僅僅從絕對(duì)數(shù)量和比例的角度分析地方財(cái)政科技支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)有一定局限性。因此，有必要將地方財(cái)政科技支出約束條件與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研究，從而得到更有實(shí)際價(jià)值的研究結(jié)論。

三、實(shí)證分析

（一）方法選擇

孫長(zhǎng)清、李暉（2006）[8]對(duì)地方財(cái)政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)合理性進(jìn)行了較深入的分析，認(rèn)為在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)財(cái)政支出規(guī)模存在一個(gè)最優(yōu)值，同時(shí)每一部分的規(guī)模也存在相對(duì)合理的區(qū)間。他們給出了一個(gè)測(cè)算方法，構(gòu)建生產(chǎn)函數(shù)，測(cè)算財(cái)政支出以及各項(xiàng)目的貢獻(xiàn)系數(shù)，利用巴羅提出的政府自然效率條件，對(duì)財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模進(jìn)行估算。財(cái)政支出規(guī)模最優(yōu)條件為邊際成本與邊際收益相當(dāng)，即投入增加一個(gè)單位，產(chǎn)出也增加一個(gè)單位的情況下，公共服務(wù)提供處于最優(yōu)狀態(tài)，財(cái)政支出規(guī)模最優(yōu)。

孫長(zhǎng)清、李暉提出的方法為我們的研究提供了重要參考。基于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的視角，地方財(cái)政科技支出也存在最優(yōu)規(guī)模水平。但相對(duì)于財(cái)政支出的其他構(gòu)成部分而言，科技投入與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系更為復(fù)雜，確定一個(gè)具有普遍意義的判斷標(biāo)準(zhǔn)是非常困難的。我們認(rèn)為如果地方財(cái)政科技支出的邊際收益與財(cái)政支出其他部分的邊際收益相當(dāng)，說(shuō)明該地區(qū)在既定約束條件下確定的財(cái)政科技支出規(guī)模相對(duì)合理；如果過(guò)高說(shuō)明投入規(guī)模需要提高；過(guò)低則說(shuō)明相對(duì)過(guò)度，可能地方科技管理部門在科技投入結(jié)構(gòu)或方向存在問(wèn)題。由于科技支出與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的特殊復(fù)雜性，如存在作用發(fā)揮具有較長(zhǎng)滯后期以及不同地區(qū)發(fā)展階段的特殊性，僅依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)對(duì)特定地區(qū)地方政府科技投入規(guī)模合理性做出最后判斷，也不太妥當(dāng)。要做出更為合理性結(jié)論還需結(jié)合科技投入的結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段分析。

（二）計(jì)算過(guò)程與結(jié)果

1. 模型構(gòu)建。在道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)模型基礎(chǔ)上，增加地方財(cái)政支出和財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)，模型構(gòu)建如下。

對(duì)等式兩邊取對(duì)數(shù)

GDPi，t代表地方生產(chǎn)總值，Ki，t為固定資本投資額，Li，t表示地區(qū)從業(yè)人員數(shù)量，Lgi，t-1代表地方財(cái)政支出額，Lgsti，t-1為地方政府科技投入經(jīng)費(fèi)。

2. 數(shù)據(jù)選取。所有的原始數(shù)據(jù)均選自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)財(cái)政年鑒》，其中地方財(cái)政科技支出額是將各地區(qū)科學(xué)事業(yè)費(fèi)和科技三項(xiàng)費(fèi)相加而得到數(shù)據(jù)。固定資本投資采用永續(xù)盤存法進(jìn)行估計(jì)。為了讓數(shù)據(jù)具有可比性，采用《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的平減指數(shù)對(duì)各個(gè)指標(biāo)分別進(jìn)行平減計(jì)算。

3. 計(jì)算過(guò)程。利用EVIEW軟件對(duì)各個(gè)省市的模型參數(shù)進(jìn)行估計(jì)，最后計(jì)算各個(gè)省區(qū)財(cái)政支出與科技支出對(duì)科技貢獻(xiàn)的差額。表1是計(jì)算結(jié)果，正值表示財(cái)政科技支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)彈性高于地方財(cái)政支出的貢獻(xiàn)彈性。如果是數(shù)值為負(fù)，則相反。部分省區(qū)的模型沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，或者測(cè)算的彈性系數(shù)沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，但不影響我們對(duì)總體進(jìn)行合乎實(shí)際的分析判斷。

計(jì)算結(jié)果表明，只有江蘇、廣東、山東、浙江等省份財(cái)政科技支出與財(cái)政總支出對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)彈性差額在0.05以內(nèi)，其他多數(shù)省市二者差額較大，說(shuō)明多數(shù)省區(qū)財(cái)政科技支出規(guī)模偏離了合理范圍。同時(shí)發(fā)現(xiàn)沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府財(cái)政科技支出對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)彈性多高于地方財(cái)政總支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)彈性，說(shuō)明這些省區(qū)地方財(cái)政科技支出對(duì)地方經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)作用較強(qiáng)，應(yīng)該進(jìn)一步加大投入力度。落后的內(nèi)地，多數(shù)地區(qū)地方政府財(cái)政科技支出對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)彈性低于財(cái)政總支出的貢獻(xiàn)彈性，這表明這些地區(qū)財(cái)政科技支出規(guī)模過(guò)大或效果較差，科技活動(dòng)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)。但也有例外，個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)沿海地區(qū)地方政府財(cái)政科技支出對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)彈性低于財(cái)政總支出的貢獻(xiàn)彈性，當(dāng)然也有部分西部地區(qū)財(cái)政科技支出對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)彈性高于財(cái)政總支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)彈性。

（三）地方財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)分析需要搜集大量的數(shù)據(jù)，工作量過(guò)大，本文僅就各省市的基礎(chǔ)研究和實(shí)驗(yàn)開(kāi)發(fā)占比指標(biāo)進(jìn)行初步的分析和討論。各省市財(cái)政科技支出中執(zhí)行機(jī)構(gòu)較多，且沒(méi)有統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)，我們認(rèn)為地方屬研發(fā)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)一定程度上能夠反映地方財(cái)政科技支出的執(zhí)行結(jié)構(gòu)。表2數(shù)據(jù)是依據(jù)《科技統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)整理而得。

從研發(fā)投入結(jié)構(gòu)選擇一般規(guī)律來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該重視基礎(chǔ)研究投入，相對(duì)落后地區(qū)更應(yīng)該注重試驗(yàn)發(fā)展的投入，但表2顯示在西部一些省份基礎(chǔ)研究所占比例非常大，而部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)研究所占比重較小。

造成落后地區(qū)地方政府科技投入結(jié)構(gòu)扭曲的原因可做以下解釋。這些地區(qū)地方財(cái)政科技支出與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)聯(lián)度較低，科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展互動(dòng)程度弱。地方政府在科技投入方向選擇上將研究機(jī)構(gòu)的研究方向作為重要依據(jù)，將有限的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入到傳統(tǒng)的“優(yōu)勢(shì)”或“特色”項(xiàng)目上。一般而言，這些項(xiàng)目大多屬于純公益研究。地方政府科技投入經(jīng)費(fèi)的方向選擇與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求脫節(jié)，研究部門的科研活動(dòng)不能為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供技術(shù)保障和支撐，這種狀況嚴(yán)重影響、制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。究其原因可以概括為兩個(gè)方面。其一，地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平落后，沒(méi)有產(chǎn)生有效的技術(shù)需求。當(dāng)?shù)乜萍脊芾聿块T很難選擇、凝練重點(diǎn)支持的共性與關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，便退而求其次，依托研究機(jī)構(gòu)既有研究軌道，重點(diǎn)投入到傳統(tǒng)的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域。其二，中央和地方政府科技投入責(zé)任界限模糊。中央政府和地方政府在重點(diǎn)支持領(lǐng)域應(yīng)該有所區(qū)分，中央政府應(yīng)該支持重大戰(zhàn)略項(xiàng)目以及具有較強(qiáng)外部性的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，地方政府則應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)實(shí)際與中央政府的科技計(jì)劃相銜接。

發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)政科技支出中實(shí)驗(yàn)開(kāi)發(fā)獲取的經(jīng)費(fèi)比例非常高，基礎(chǔ)研究比例很低。造成這種狀況的原因估計(jì)有兩個(gè)方面。其一，在上海、北京等科技資源高度集聚地區(qū)，中央政府投放了很多戰(zhàn)略性或基礎(chǔ)類項(xiàng)目給予大力支持，地方科技管理部門就可以圍繞中央的科技計(jì)劃進(jìn)行扶植一些更有前景、見(jiàn)效更快的實(shí)驗(yàn)開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目，從而產(chǎn)生更大效果。其二，源于地方科技管理部門的短視行為，以犧牲長(zhǎng)期的產(chǎn)出為代價(jià)，為了追求短期的效益，一味地強(qiáng)調(diào)對(duì)開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目的支持，降低對(duì)基礎(chǔ)和應(yīng)用領(lǐng)域的投入力度。這樣的行為傾向如任其發(fā)展，將成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重大障礙。

四、結(jié)論

通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)地方政府財(cái)政科技投入行為存在不合理，很大程度上與現(xiàn)行的制度某種不合理安排存在密切聯(lián)系。據(jù)此，為了有效地對(duì)地方政府科技投入行為進(jìn)行約束與激勵(lì)，使其更為合理，國(guó)家需要深化科技體制相關(guān)制度改革，具體來(lái)說(shuō)可以在下述方面做出努力。

第一，界定中央和地方政府財(cái)政科技支持責(zé)任。純公益類非生產(chǎn)性的研究活動(dòng)，提供純公共性知識(shí)產(chǎn)品，具有較高的外部溢出效應(yīng)。鑒于其較強(qiáng)的外部性，根據(jù)責(zé)任與獲益對(duì)等原則，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央財(cái)政給予支持，由地方政府提供經(jīng)費(fèi)支持的做法不利于區(qū)域間公平。此外，由地方政府而不是中央政府承擔(dān)純公益研究經(jīng)費(fèi)的做法，不利于研究活動(dòng)的穩(wěn)定開(kāi)展。因此基于區(qū)域公平與科技發(fā)展的角度，有必要理清中央和地方政府的責(zé)任邊界。

第二，制定差別化的地方科技發(fā)展激勵(lì)政策。我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡，各地經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展水平差距較大，彼此面臨約束條件各異。因此，中央政府在促進(jìn)科技發(fā)展政策制定方面，應(yīng)該針對(duì)不同區(qū)域采用不同的標(biāo)準(zhǔn)和措施，實(shí)施分類管理，有針對(duì)性地制定激勵(lì)措施和標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)到推動(dòng)促進(jìn)科技發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的目的。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：王巖云