大學去行政化的意愿與策略

熱議的大學“去行政化”背后有太多的“迷霧”。在“去行政化”改革進程中，唯有對其有正本清源的認知，才能確定一個正確的改革方向。越是艱難的路，起步前找準方向就越發顯得重要。

4月24日，教育部在官方網站上發布通知，同意建立南方科技大學，歷時5年，南科大終于轉“籌”為正。作為中國高教改革令人矚目的“試驗田”，南方科大明確提出了“教授治校、學術自治，建立現代大學制度”的目標。然而，今年“兩會”期間，面對媒體提問“南科大在辦學過程中遭遇的最困難的問題是什么”時，校長朱清時坦言是“去行政化”，“這個要做到非常不容易。剛開始我太樂觀了，現在想想，其實去行政化是很難的。”

“去行政化”，誰的意愿？

諸多聲音混雜在一起有可能會掩蓋一個新生事物的真相與意圖，會對社會造成諸多誤導。

說到大學去行政化，無論是教育主管部門、還是大學書記校長，乃至普通大學教師，從上到下，十個倒有八個表示“贊成”，但說到如何去行政化，卻沒有多少人能夠說出個所以然。

確實，大學去行政化并不是人們想象的那么簡單，爭議背后，還有太多的模糊性。這“模糊”源于大學不同利益群體的不同訴求，去行政化究竟是誰的意愿？

山東大學副校長韓圣浩十分關注高校“去行政化”問題，在他看來，“行政化”是指行政管理在大學管理中被泛化或濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事務當作行政事務來管理。

目前的“行政化”管理模式下，主要有三個利益群體：政府、大學和教師。三者的關系是政府管大學、大學管教師。三者利益雖相關，但在去行政化問題上，卻訴求迥異，意愿不同。

行政管理一直是我國高等教育管理的主要方式。 《高等教育法》規定：“國務院統一領導和管理全國高等教育事業。”無論大學愿不愿意，都不能脫離也離不開政府的行政管理。因為大學賴以生存的政策、資源、環境都掌握在政府的手里。矛盾如何協調？學者普遍認為：只能以法律的形式予以規范，必須要明確政府管什么？怎么做到科學管理？

其實，政府與大學之間的關系一直以來都是各個國家密切關注的問題。自現代意義以上的大學產生之日起，其與政府的關系就一直在自治與控制之間掙扎。然而隨著時代的變遷，政府在大學發展中的作用日益凸顯。正如蘇州大學教育學院教授周川所言：“顯而易見，在當代，無論從高等學校自身的生存和發展還是從社會的發展進步來說，政府都應該承擔起管理高校的責任。”

從大學校長的角度看，在當前行政管理體制下，大學所擁有的獨立辦學自主權在校長們看來非常有限，大學外部的行政管理嚴重束縛了大學的發展。站在大學管理者角度，是希望獲得更多的“辦學自主權”，希望能夠公正地獲得更多的社會公共資源。從這一意義上說，大學校長所主張的大學“去行政化”側重點在于大學“去”政府的行政管理，從現實層面看，幾乎是不可能的。

從大學教師的角度看，此大學“去行政化”主要是要求改變大學內部管理中“官本位”制度。有學者曾經調查了我國五所重點大學管理部門的數量：西北大學有40個、清華大學有35個、西安交通大學有35個、吉林大學有32個、北京大學有27個，超過了國務院的行政機構設置數量。

然而，國家行政機關與具有事業單位性質的大學是兩種完全不同的實體，因而將國家行政機關的管理方式完全移植到大學肯定是不合適的。這種行政化的內部管理導致大學“官學不分”成為一種普遍現象，于是就看到了大學里這樣的景象：行政“教學化、科研化”，教授“行政化”。正如中國政法大學法學院教授楊玉圣所言：大學應該秉承其包容的品性給予教師足夠的寬容與理解，而不是以官僚化的作風、以GDP的考核方式考核教師。

因此，大學教師所主張的大學“去行政化”是要求大學在履行對教師的管理職責時應該尊重教師“專業性”的地位，為教師創造更自由、寬松的教學科研環境以及提供必要的物質幫助。

可見，大學“去行政化”反映的不是政府和大學校長的意愿，而是大學科學發展的需要，是大學教師的意愿。因為大學“去行政化”不是指大學要完全擺脫政府的行政控制，而是徹底改變大學內部管理的行政化、官僚化體制，將學術發展作為大學發展的主旋律。

放權，能否獲得自由？

南方科技大學終于獲得教育部批準，這讓人們看到了去行政化改革的決心與希望。學術自由、辦學自由的理想之實現似乎近在咫尺？

媒體的造勢和學者們的鼓動，使得“教授治校、學術自由”這一大學理念似乎等同于“去官僚化”。但是，與此關聯的不同群體的意見迥異，甚至同一群體在不同問題上的態度非常模糊、自相矛盾。這意味著人們對于這個問題并不清楚。

政府期望管理好大學，然而，結果往往“事與愿違”，因為在現有管理模式下，許多大學尤其是普通大學難以獲得充足的資源，一些大學管理者認為正是政府行為導致了大學的不均衡和差距，使自身發展處處受限。

正如一位大學校長所言：每所大學都有自己的歷史，都有自己的特色，人為的劃分出三六九等，違背了大學規律，使得大學只能努力“升格”，難以沉下心來謀劃自己的發展。

大學教師也多有“抱怨”，他們認為，現在大學就像政府機構，自己只是一個受控制者，一個執行者，拼命于大學下達給自己的“業績”。據有關調查：目前高校教師職業倦怠現象比較突出。教師期待高校能夠為自身發展營造一個和諧、健康的“生態環境”。

有學者認為，在這個問題上，大學教師與學校管理者之間的矛盾為主要癥結。如果缺乏有效的制度設計與監管，政府的放權可能導致大學管理的集權。這自然與教師期待的“學術自由”理想相去甚遠。近年來流行的大學對教師的管理恰恰證實了大學內部的改革非常緊迫。有人戲謔，“大學管理人員就是管理大學教師、制約大學教師。”

南方科技大學邁出了改革的一大步，但對于大學“教授治校、學術自由”之理念來說，它只是開始。將放權等同于“自由”無疑只是一個幻想。畢竟“自治”不等于自由。

行政化的“病根”在哪？

行政化的“根子”在哪里？很多學者，特別是校長認為是由政府外部的行政管理體制決定的。眾所周知，當前我國政府對大學的管理確實過多、過細，但這必然會導致大學內部管理的“行政化”嗎？

對此可謂“仁者見仁，智者見智”，爭論本身就說明了這是一個難以證實的問題。

政府對大學的管理活動與大學對教師的管理活動不是一回事。政府對大學的管理是依照相關法律法規，大學內部管理同樣也有“章程”可循。然而，法律法規的不完善給了行政權力太大的空間。于是，在辦學方向上，政府與大學教師眼中的大學便有了不同的“模樣”，這是造成大學內部管理行政化的根本原因。

政府對大學的行政管理，特別是在經費的投入與監督方面，對大學的發展產生了決定性的影響。政府對不同“級別”大學的經費投入不同，985大學、211大學與一般大學在獲得政府財政經費的支持力度上相差過大，造成了大學之間發展的不平衡與競爭起點的不平等。同時，在政府的政策導向下，各大學必須通過努力獲得更多的公共財政經費來獲得自身的發展，這樣勢必會進一步強化政府的行政權力。

據某大學校長介紹：1998年頒布的《高等教育法》明確規定了學校擁有招生、學科專業設置、教學、學術研究等七項自主權。但是，現實中的高校自主辦學空間十分狹窄，政府部門實際上直接參與大學辦學，審批高校招生計劃和專業設置，管理高校科學研究、落實高校經費使用等。

但政府的行政權力又不能控制大學的所有領域，因為大學在發展中有其相對獨立性。因此，大學在與政府追求各自利益最大化的相互博弈中就某些內容達成了妥協。無疑，“博弈”的結果會對大學產生了不利影響。其中最嚴重的后果就是將大學從政府那里獲得的有限的公共資源進行了不公正的分配。

行政化，也蔓延到了學術領域。近幾年來，高校學術腐敗現象頻發，造成了不良的社會影響，為此，許多院校建立了學術委員會以糾正此問題，但收效甚微。因為一些學校的學術委員會形同虛設，每年也就是開一兩次沒有什么實際內容的會議，更有甚者，還成了學術腐敗的保護傘。

對此，首都師范大學文學院院長左東嶺認為，有兩個原因毫無疑問是主要的：一是在體制上不配套。學校的學術委員往往歸學校行政或黨委領導，沒有獨立運作的權力。二是大多數學校學術委員會的主任或副主任都由學校行政領導兼任，從而嚴重地受到行政化力量的干擾。

韓圣浩認為，大學內部學術權力與行政權力的界限不清、分工不明，有越位、缺位現象。高校管理的“行政模式”并沒有得到根本性的改變，學術組織的主要成員大多是擁有行政頭銜的“雙肩挑”干部，這就使得從事學術管理、行使學術權力的學術性機構帶有強烈的行政色彩和明顯的學術機構行政化的傾向。

“去行政化”的策略

高校去行政化，當采取怎么樣的策略？《教育規劃綱要》給出了基本的方向：要克服高校行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。這意味著高校“去行政化”的改革已被提上日程。對此，一些專家學者給出了自己的建議。

轉變政府職能

政府對大學的管理在高等教育發展的歷史中作用巨大，在現今的教育國際化、競爭化的復雜環境下，這一管理更為重要。我們知道，在柏林大學的洪堡改制中，政府發揮了巨大的作用，時任大學校長洪堡恰恰是普魯士政府的教育部長。在北京大學的改革中，校長蔡元培先生恰恰也是當時的教育部長。

今天，政府無疑要發揮更加巨大的責任，以扶持大學進行改革和發展。關鍵在于，管理不能轉變為束縛。對此，有學者認為，政府需要進行科學調研，從發展戰略和發展方向上科學管理大學。政府對大學的管理應遵循大學發展規律，尊重大學辦學自主權，從直接的人財物控制轉變到提供資源和制度保障，從直接干預辦學行為轉變到通過制定辦學標準、經濟杠桿調節、監督檢查和信息服務等手段對大學進行導向和調控，減少和規范對學校的行政審批事項。

盡快理順高校內部行政權力和學術權力的關系，在法律上明確規定高校學術權力和行政權力的具體職責，防止和糾正以行政管理代替學術管理等行政專制傾向。同時，又要維護行政組織的行政權威，通過行政權力預防和制約難以容忍不同學術觀點的學術霸氣，特別是要制約集學術權力與行政權力于一身的權力借用學術專制現象，使教授和學者有學術創新的環境和積極性，為社會發展做出更大的貢獻。

除此之外，政府要為高校去行政化創造良好氛圍，進一步完善公務員體制，逐步取消公務員體制外的所有事業、企業單位的行政級別，為高校取消行政級別去行政化提供可靠保障。

明確校長定位和職責

曾幾何時，大家都在討論大學要“去行政化”就要取消大學校長的行政級別，實際上這不是同一個命題。毫無疑問，在我國當前的教育體制下取消大學校長的行政級別將使得大學在面對校外事務時寸步難行。

多個場合言及大學“去行政化”問題的中國人民大學原校長紀寶成，認為高校去行政化不代表取消行政管理。從可行性方面看，我們不但不能取消大學校長的行政級別，反而可以進一步明確大學校長的行政級別。

將大學校長的行政級別固定化，并在此基礎上更加細致明確地規定各“級”大學校長的職責，要突出大學校長在任期間必須履行的義務。也就是說享受什么樣級別的大學校長在任職期間就應該實現什么樣級別的大學發展目標，并享受什么樣的物質待遇，完善對大學校長的問責制度。

同時改變大學校長的產生方式，大學校長應由政府聘任，而不是由政府任命。因為大學校長在任命下產生導致大學校長在辦學過程中只對上級行政機關負責，而在聘任制下大學校長除了要對上級行政部門負責外還必須對大學自身負責。

同時大學校長的待遇應該是高收入與高風險并存。所謂高收入是指大學校長由政府聘任后，可以享受高工資待遇，但大學校長必須與大學在發展過程中脫離一切直接的物質利益關系。大學校長可以參與學校的各種學術活動，但不能占有與分享支持大學學術發展的資源。對大學本身而言，大學校長在任期間的學術成就應該是義務的，但可以以此為由申請享受政府的額外獎勵。

所謂高風險是指大學校長在任職期間必須要承擔不能完成大學發展目標的風險。在大學校長的高工資待遇中應該包含有一部分風險基金（所占比例不能過少），如果大學校長不能完成發展目標則這部分風險基金必須回歸中央財政收入。同時為了鼓勵校長的辦學積極性，政府可以采取相應的鼓勵性措施，由中央成立一個基金，對任職期間推動大學向高水平邁進的校長，進行豐厚的物質獎勵。

最后，在對大學校長的考核上，須接受行政主管部門和大學自身的主管學術事務的教授委員會同時考核，實行一票否決制。政府對大學校長的考核不能再限于“業績”“數字”之上，更應考慮到大學教授對于大學校長的滿意度。大學校長值得驕傲的并不僅僅是蓋了多少樓、招了多少人、發了多少論文，他們最應擔心的不是上級的不滿，而是自己學校教師和學生的不滿。

在這個過程中，大學校長需要不斷地提升自身的人格魅力、事業心和工作能力，蔡元培、張伯苓、馬相伯、竺可楨等正是這樣的大學校長。否則，當政府放權給大學時，可能的結果是“校長越大、教授越小”。

賦予教授權力

事實上，“教授權力”是一所大學運轉良好的重要因素。相對于大學里單純的管理人員，教授們在學識、對教育的理解、對學術的認識等方面有著更大的優勢，他們對于一所大學而言是巨大的財富。大學要充分重視這一財富，更好地利用這一財富。在蔡元培先生對北京大學的成功改革中，如果沒有對教授自由的尊重，我們幾乎難以想象它的舉世偉業。

而在英美等國大學，教授作為學術權力的代表，其崇高地位更是不容侵犯。美國前總統艾森豪威爾二戰后曾任美國哥倫比亞大學校長，上任伊始，在會見校董會、行政人員和學生后，參加學校教授舉行的歡迎大會。在致辭中他首先謙恭地對有機會會見在場的全體哥倫比亞大學的“雇員”們表示萬分榮幸。這時德高望重的物理學教授、后來成為諾貝爾獎得主的拉比教授站了起來，自負卻又不失風度地說：“先生，教授們不是哥倫比亞大學的‘雇員’。教授們就是哥倫比亞大學。”

“教授治校、學術自由”，所產生的變化絕非是外在形式上的放權，而是一個精神的轉變。誠然，教授不可能治理大學一切事務，但是學術方面的事務確實是非教授治理不可。因此，大學應該成立教授委員會來專門負責管理大學的學術事務。教授委員會的成員構成應該是以具有教授職稱的大學教師為主，還應吸納部分非教授職稱的大學教師，將其他非大學教師人員拒之門外。

韓圣浩認為，要通過對權限的規定和劃分，將學術問題的決策權回歸給相關學術組織，使學術權力在學校管理中享有真正的“發言權”，進而使教授及其團體真正能以主人翁的姿態，參與學校的建設和發展，最終實現“教授治校”和“學術自由”的目的。

正如學者所言：高校“去行政化”是一個系統工程，它不是要廢棄正常的行政管理，也不是簡單地取消行政級別，而是建立一套新的適合高校特點的管理制度和配套政策，從根本上鏟除“行政化”產生的土壤。

盡管如此，中國大學去行政化的道路注定不會平坦。中國高校去行政化不能停滯不前，也不能一蹴而就，去行政化的過程，也是完成《教育規劃綱要》目標、建立現代大學制度的過程，的確需要一些智慧，需要一些決心，當然也需要一些耐心。

政府對大學的管理活動與大學對教師的管理活動不是一回事。政府對大學的管理是依照相關法律法規，大學內部管理同樣也有“章程”可循。然而，法律法規的不完善給了行政權力太大的空間。