收入分配改革“八年之癢”

推進(jìn)之難

收入分配政策八年“難產(chǎn)”有多方面原因。

（一）各方對(duì)收入分配政策的期待過高

收入分配包括收入增加或者收入減少。預(yù)計(jì)于12月出臺(tái)的收入分配改革方案以“提低、控高、擴(kuò)中”為工作主線，即提高低收入者的收入水平、控制高收入群體的收入以及擴(kuò)大中等收入人群的基數(shù)，從而逐步形成收入分配的“橄欖形”格局。在這個(gè)改革方案中，收入分配是有增有減的。很明顯，在初次分配和再分配過程中，社會(huì)各成員都希望收入分配有所增加，而一旦認(rèn)為收入分配影響了自己的既得利益，就會(huì)通過各種方式反對(duì)收入分配改革方案。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入增幅下滑的情況下，收入分配政策更加難以實(shí)施。

（二）收入分配改革是一項(xiàng)政治議題

收入分配不僅僅是經(jīng)濟(jì)成果的初次和再次分配，而且在各種分配中還涉及各成員的利益，甚至影響社會(huì)和政治穩(wěn)定。改革收入的初次和再次分配，除了要通過市場的作用之外，主要依靠政府的力量，其中就包括要改革政府。但國外的實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的改革總是被推遲到最后。歐洲國家近期在應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)過程中，一些國家（如希臘）的社會(huì)成員因不滿財(cái)政緊縮帶來的工資和福利的降低，而要求總統(tǒng)下臺(tái)。

收入分配改革在中國同樣是一個(gè)重要的政治議題。中國最重要的政治基礎(chǔ)仍然是工人和農(nóng)民，在過去的十年間，國家為了實(shí)現(xiàn)政治的穩(wěn)定和鞏固改革開放成果，加大了對(duì)社會(huì)底層—農(nóng)民和農(nóng)民工的投入力度，實(shí)施了多項(xiàng)政策包括種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等各種補(bǔ)貼政策以及擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面、提高保障水平等。除此之外，政府還加大了對(duì)弱勢(shì)群體（如老人）的養(yǎng)老保險(xiǎn)金投入，以維護(hù)這些群體的利益。政府保障和改善民生，無疑贏得了民心，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。

收入分配政策也面臨諸多挑戰(zhàn)。一是社會(huì)成員之間的收入差距。盡管一些社會(huì)成員從現(xiàn)行政策中獲得了好處，而其他一些成員也有不同意見。如人數(shù)眾多的工薪階層，特別是大城市的工薪階層，的確感到了物價(jià)高企帶來的壓力，對(duì)收入分配政策沒有向其傾斜感到不滿。同時(shí)，社會(huì)新生的勞動(dòng)大軍—大專院校的畢業(yè)生—也面臨就業(yè)壓力。即便是政策惠澤的農(nóng)民階層，也因生產(chǎn)資料價(jià)格上漲過快而倍感種地的窘困。

二是地區(qū)收入差距。由于一些自然和歷史的原因，以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響，改革開放以后收入分配在地區(qū)上的差距日益擴(kuò)大。收入分配的地區(qū)差距除了可能加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與較不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的矛盾和利益沖突，特別是少數(shù)民族地區(qū)多為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，收入差距問題還可能還會(huì)帶來民族和宗教穩(wěn)定上的問題。

三是行業(yè)差距。近年來我國行業(yè)之間的收入分配呈現(xiàn)差距不斷拉大的趨勢(shì)。被廣泛引用的“由國有企業(yè)壟斷的石油、電力、電信、煙草等行業(yè)的員工人數(shù)不到全國職工人數(shù)的8%，而其收入相當(dāng)于全國職工工資總額的60%”這一強(qiáng)烈對(duì)比的數(shù)據(jù)，很清晰地描述了收入分配上的行業(yè)差距。

（三）收入分配政策缺乏有效手段

從目前的收入分配政策來看，收入分配政策集中體現(xiàn)在工資政策、福利政策、稅費(fèi)政策等。

我國在工資政策方面實(shí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部2004年制定的《最低工資規(guī)定》，省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的不同行政區(qū)域可以有不同的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)每兩年至少要調(diào)整一次。但在政策執(zhí)行中，最低工資標(biāo)準(zhǔn)政策在最低工資標(biāo)準(zhǔn)的擬定、調(diào)整頻率、實(shí)際效果上還與制度想要達(dá)到的目標(biāo)存在著一定差距，并且其立法層次還有待提高。另外，對(duì)國有企業(yè)的薪酬以及資本所得管理不嚴(yán)，導(dǎo)致行業(yè)間收入差距過大。

在稅收政策方面，一是房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅無論是作為抑制房價(jià)的手段，還是作為針對(duì)高收入者的稅種，其改革推進(jìn)都有一定困難，目前只有上海和重慶兩地試行，而且政策效果并不顯著。雖然其他地區(qū)也躍躍欲試，但對(duì)于房產(chǎn)稅是否應(yīng)該全面鋪開，各方還存在分歧。另一個(gè)是個(gè)人所得稅。增加居民個(gè)人收入可以利用減稅政策，但在財(cái)政增幅下降的大背景下，減稅空間有限暫且不論，目前的個(gè)人所得稅更多地放在了起征點(diǎn)的調(diào)節(jié)上，難以真正起到調(diào)節(jié)貧富差距的作用。由此可以看出，當(dāng)前的收入分配政策手段有限，其實(shí)施效果難以滿足有關(guān)各方的需要。

（四）收入分配政策協(xié)同不夠

收入分配制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、多措并舉。收入分配政策不能僅僅依靠人事和勞動(dòng)社會(huì)保障部門，還需要財(cái)政、稅收、國有資產(chǎn)管理等部門的配合。

目前，國民經(jīng)濟(jì)各部門在初次分配中還存在較大差距，需要二次分配將這一差距調(diào)整到合理水平。而政府行為在國民收入再分配過程中起著關(guān)鍵作用，無論是稅收再分配功能，還是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障制度、基本公共服務(wù)均等化等都發(fā)揮著相應(yīng)的作用，如何讓這些政策效果疊加在一起發(fā)揮協(xié)同作用就顯得非常必要。制定和執(zhí)行這些政策的部門，例如包括發(fā)展改革委、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、國資委、人民銀行、證監(jiān)會(huì)等，需要協(xié)調(diào)和配合，在政策制定和執(zhí)行上花大力氣，使各項(xiàng)收入分配政策落到實(shí)處，達(dá)到預(yù)期效果。

實(shí)施路徑

針對(duì)以上問題，政府應(yīng)考慮從以下幾方面入手，實(shí)施收入分配改革。

（一）加大改革力度

十八大報(bào)告提出“在發(fā)展平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性明顯增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比二0一0年翻一番”，即所謂的“收入倍增計(jì)劃”，這是一個(gè)非常明確并且有約束力的目標(biāo)，可以說是個(gè)量化指標(biāo)。同時(shí)，十八大報(bào)告還提出“努力實(shí)現(xiàn)居民收入增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步、勞動(dòng)報(bào)酬增長和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重”，即“兩個(gè)同步”和“兩個(gè)比重”。如果說“收入倍增計(jì)劃”關(guān)注的是收入總量的增長，那么“兩個(gè)同步”和“兩個(gè)比重”則對(duì)收入分配提出了更高的要求，即收入分配結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，既要求量也要求質(zhì)，既要求收入增長，也要求在收入增長的同時(shí)縮小收入差距，努力實(shí)現(xiàn)收入分配的公平。

十八大報(bào)告提出要“加大再分配調(diào)節(jié)力度，著力解決收入分配差距較大問題，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)”，為改革指出了具體路徑，“完善勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理等要素按貢獻(xiàn)參與分配的初次分配機(jī)制，加快健全以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制”，并對(duì)工資制度改革、規(guī)范收入分配秩序提出了要求。

（二）合理引導(dǎo)收入分配預(yù)期

在這里，合理引導(dǎo)收入分配的預(yù)期有兩個(gè)含義。首先，十八大提出的收入倍增目標(biāo)是一個(gè)人均值，由于高收入群體具有良好的增收條件，因而對(duì)他們來說，收入倍增可能并非難事。而保證低收入者的收入倍增則相對(duì)困難，因?yàn)榈褪杖胝咦陨項(xiàng)l件有限，且更需要外界支持。另外，收入分配政策以提高低收入者收入、擴(kuò)大中等收入階層人群、限制過高收入作為工作主線，如何在適當(dāng)限制高收入群體收入的同時(shí)增加低收入者的收入，保證人均收入倍增，這更為收入分配政策出了一個(gè)難題。其次，既然收入分配有增有減，那么政策的執(zhí)行勢(shì)必觸犯既得利益者。既要保證政策能夠貫徹實(shí)施，又要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，除了要大力宣傳改革目標(biāo)和改革政策，還要深化經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革。

（三）完善收入分配政策

目前的收入分配政策缺乏有效的手段，還需要從工資、稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付、壟斷行業(yè)收入分配制度等方面入手，平衡各群體的利益關(guān)系、緩解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

在工資制度上，按照《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》，要“完善工資制度，健全工資的正常增長機(jī)制。規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼制度，研究地區(qū)附加津貼制度實(shí)施方案。推進(jìn)事業(yè)單位實(shí)施績效工資制度。改革國有企業(yè)工資總額管理辦法。加快建立統(tǒng)一規(guī)范的企業(yè)薪酬調(diào)查和信息發(fā)布制度”。在稅收政策上，充分發(fā)揮稅收對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用。建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)稅體系，降低中低收入階層的稅收負(fù)擔(dān)，適當(dāng)調(diào)節(jié)高收入者的收入水平。適時(shí)擴(kuò)大房產(chǎn)稅的試點(diǎn)面，為全面鋪開做準(zhǔn)備。在社會(huì)保障方面，繼續(xù)健全社會(huì)保障制度，保障低收入者的基本生活。加快構(gòu)建基本公共服務(wù)體系，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及全民。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，增加經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，提高轉(zhuǎn)移支付的效率。在深化壟斷行業(yè)收入分配制度改革上，一方面通過完善壟斷性企業(yè)資本經(jīng)營收益的收繳制度，加大收繳力度，完善經(jīng)營收益的使用，從而對(duì)壟斷性行業(yè)的收入加以調(diào)控；另一方面，通過建立規(guī)范的薪酬考核、績效管理制度和監(jiān)管辦法，加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)、金融行業(yè)高層管理人員的收入管理。

（四）加強(qiáng)收入分配主體之間的協(xié)調(diào)配合

正如前文所述，收入分配改革觸及各方利益，是對(duì)利益的調(diào)整和平衡。理順收入分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共同富裕，需要各級(jí)政府、企業(yè)經(jīng)營者和全體勞動(dòng)者的共同努力。

（作者供職于財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國有經(jīng)濟(jì)研究室）