廣東：績效需綱領(lǐng)

上次向廣東省財(cái)政科研所所長黎旭東請(qǐng)教，大概還是夏天。筆者坐在某酒店大堂的沙發(fā)上和黎老師在電話中聊了將近兩個(gè)小時(shí)。掛了電話才發(fā)現(xiàn)是已接來電，雖覺得甚為慚愧，黎旭東所長關(guān)于績效理論建設(shè)的見解還是讓筆者收益頗多。年底聽聞廣東省績效理論研究已初有眉目，整理一些其相關(guān)言論，足可見廣東這一改革“窗口”在財(cái)政績效理論方面，又一次走在了幾乎所有人的前面。

框架為先

筆者走遍許多地方財(cái)政績效體系建設(shè)較為先進(jìn)的地區(qū)，他們的工作可謂百花齊放百家爭鳴，但都有一個(gè)毫無爭議的共識(shí)：績效，需要一個(gè)框架。

而廣東省也不例外。幾年前到現(xiàn)在，黎旭東和他的課題研究組一直在尋找一個(gè)完美的框架，可以把績效工作合適的，完美的概括起來。“可以說我們一直在做的最重要的工作，就是這種框架的編織。”廣東省財(cái)政科學(xué)研究所許航敏博士表示，尋找一個(gè)能夠在現(xiàn)今體制內(nèi)可以運(yùn)行的框架，“不用說完美，就是簡單的規(guī)避很多部門利益等等工作，就已經(jīng)很難了。”

那么現(xiàn)在他們是否已經(jīng)找到一個(gè)可以應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)的框架體系呢？黎旭東表示，這是一個(gè)很難以回答的問題。“廣東是一個(gè)東部沿海省份，經(jīng)濟(jì)總量很高，項(xiàng)目也很多。我們通過這幾年的研究，已經(jīng)初步的規(guī)劃出一個(gè)適用于廣東省的，完整的理論框架。”但他同時(shí)也表示，這個(gè)框架暫時(shí)來說只適用于廣東本地。“這也是一個(gè)需要全國性研究的課題。對(duì)于兩年前我們共同做的績效專題來說，我們的框架比當(dāng)時(shí)要完善的多，但還遠(yuǎn)沒到一個(gè)可以適用于其他地區(qū)的程度。”他表示，一個(gè)嶄新的政策，需要長期反復(fù)的推敲。“比如我們談過的預(yù)算法修正案。僅僅是一個(gè)修正，我們就用了很多年去平衡很多事情，部門間的說法，頂層設(shè)計(jì)的理念，以及它的長時(shí)間適應(yīng)性，都需要再三推敲，所以我們的工作看起來很慢，但是一直都是在前進(jìn)的。”

“如果說框架能夠搭建完成，那么就可以說績效工作的開展條件已經(jīng)滿足了一小半。”許航敏說的很客觀。雖然這“一小半”工作在幾年間已經(jīng)消耗了這些財(cái)政績效研究者許多精力。“而除了框架，績效工作還有很多的前提工作要做。”他苦笑道，“這還僅僅是個(gè)前提。”

無所借鑒的研究

對(duì)于一個(gè)政策來說，最讓人頭疼的事，可能就是無所借鑒。

“我們查閱了許多資料。嚴(yán)格意義上來講，有可以采取的細(xì)節(jié)措施和相應(yīng)的技術(shù)手段，但沒有一個(gè)國家的績效法規(guī)可以原封不動(dòng)的搬到我國來運(yùn)行。”黎旭東很遺憾的表示，尋找了浩如煙海的各國績效法規(guī)，結(jié)果還是要自己來做。

“所以我說這是一個(gè)前無古人的研究。財(cái)政績效的實(shí)際操作層面，現(xiàn)在全國都在搞，百花齊放百家爭鳴，但沒有一個(gè)總體綱領(lǐng)。”黎旭東說，所謂總體綱領(lǐng)，實(shí)際上就是解決幾個(gè)最基礎(chǔ)的問題：

什么是績效？什么是政府績效？什么是財(cái)政績效？

“簡單嗎？簡單。但是你隨便拉出一個(gè)財(cái)政人問問，能回答出這些基礎(chǔ)問題的人不多。也沒有一個(gè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)或者是文獻(xiàn)去描述這個(gè)事實(shí)的存在。我們總怪財(cái)政部沒有在頂層設(shè)計(jì)層面去給我們規(guī)定什么是績效，財(cái)政績效的工作如何開展等等，其實(shí)換位思考一下，在根本沒有任何制度設(shè)計(jì)的前提下，頂層設(shè)計(jì)不可能開展。”黎旭東表示，也正是因?yàn)檫@些原因的存在，財(cái)政部不得已而為之的讓地方財(cái)政倒逼制度體系建設(shè)。

“所以為什么我們?cè)谘芯拷鉀Q這些看起來很‘浮’的問題，因?yàn)椴唤鉀Q這些問題，財(cái)政績效工作無法開展。我所謂績效‘論’，論的是什么？就是論它存在的根本意義。沒有這些理論上的支持，僅靠技術(shù)上四面開花是不行的，它沒有一個(gè)方向性的規(guī)定，沒有一個(gè)提綱掣領(lǐng)的指向性文件，它永遠(yuǎn)都不可能成氣候。”他說，“即使我們知道，財(cái)政績效是一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，它勢(shì)在必行，也是如此。”

尋找動(dòng)力機(jī)制

與黎旭東的預(yù)期相同，兩年過去了，廣東財(cái)政—或者說全國的地方財(cái)政在績效工作上都已經(jīng)取得了不菲的成績。甚至于相對(duì)其他的財(cái)政工作相比，地方財(cái)政的績效工作開展的極為迅猛。

但在績效工作中，似乎總是缺些什么。許航敏說，缺的，是一個(gè)發(fā)動(dòng)機(jī)。

那么什么是財(cái)政績效的發(fā)動(dòng)機(jī)？他表示，應(yīng)該是主官推動(dòng)。“我們不能說地方主官不支持的地方就一點(diǎn)發(fā)展都沒有。我們只能相對(duì)的說，主官推動(dòng)財(cái)政績效的地區(qū)，出成績的機(jī)會(huì)會(huì)相對(duì)高一些。”

那么如果一旦主官反對(duì)財(cái)政績效工作甚至政府績效工作，是否會(huì)對(duì)績效產(chǎn)生反方面影響？答案是肯定的。“我們有這樣的先例。某市地方主官不支持，客觀的來說，這兩年的財(cái)政績效工作他們一直持保守態(tài)度。你不能說它拖后腿，它也不主動(dòng)。”某省級(jí)地方財(cái)政官員說。雖然沒有點(diǎn)明，但還是可以看出地方主官意識(shí)對(duì)于地方財(cái)政工作的強(qiáng)大制約性。

“我們經(jīng)常說要依法治國，我們財(cái)政工作也總說要依法理財(cái)，但現(xiàn)在的財(cái)政績效工作暫時(shí)還沒有一個(gè)綱領(lǐng)性的文件出臺(tái)，所以地方主官意識(shí)對(duì)現(xiàn)階段的財(cái)政績效工作影響極大。”黎旭東表示，話說回頭，我們現(xiàn)在的財(cái)政績效工作“客觀的講，好聽的叫百花齊放，不好聽的就叫一盤散沙。這也逼著我們盡快的研制出一個(gè)合理的，方向性的工作準(zhǔn)則，說是制約地方主官也好，說是以地方工作倒逼財(cái)政制度的頂層設(shè)計(jì)也好，我認(rèn)為我們的工作是有意義的。”

他再次強(qiáng)調(diào)：“是有長遠(yuǎn)意義的。”