重慶地票進行時

2008年，重慶在全國首創了一種土地市場化交易模式—地票。兩年后，重慶又啟動了戶籍改革，計劃目標是自2010年起的10年內實現1000萬農民轉戶進城，這個數字相當于當地總人口數的1/3，自此重慶邁入了浩浩蕩蕩的城鎮化進程。就和大多數地方的城鎮化相似，重慶采取的方式是土地換戶籍，于是人們不難產生這樣的聯想，當初地票制度的設計是在為這次城鎮化鋪路。

結合以往經驗，一地的城鎮化，似乎總是難逃“躍進”窠臼，解決了土地的轉換卻沒能妥善處理好人的“城鎮化”，當地票制度的概念剛被提出，時任重慶市常務副市長的黃奇帆曾一再強調“大頭給退地農民”，“讓農民帶著財產性收入有尊嚴的進城”。

“地票”是農村（尤其是偏遠地區農村）的宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格審核產生的指標。地票經過重慶農村土地交易所交易，可置換為城市建設用地指標，納入新增城市建設用地計劃。

從制度提出時起，就有不少業內人士對其提出贊許，即使到了今天，他們也仍然認為重慶的地票制度是農村土地市場化改革的一次良好創新。不過同時也表現出擔憂，如果地方政府假借農民的名義，整理土地拿去交易，實際上農民還是被動的出讓土地。此后，確有調查者發現，重慶地票交易背后的收益分配并不明晰，即使在“中國地票第一村”的江津區李市鎮孔目村，也同樣出現退地農民獲得的補償款遠沒達到規定標準的情況。

帶著這些疑問，記者專訪了重慶地票制度設計者之一、重慶社科院區域經濟研究所所長陳悅。

《新理財》：結合地方實際來看，重慶推行地票制度改革的背景及推廣意義是什么？

陳悅：重慶市具有大城市、大農村、大庫區并存的特殊山地結構，使得大多數農村居民點布局相當分散，增加了配套設施建設的數量和使用成本，也增加了村莊道路等公共占地，一定程度上擠占了生態用地，分割了農業用地，降低了土地利用效率。同時，改革開放以來，隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，農民外出打工的人數不斷增加，重慶農村建設用地尤其是農民宅基地出現大量閑置。為了解決這些問題，地票制度應運而生。

目前我國正在實施主體功能區規劃，根據不同功能區確定開發強度和發展方向。在現有人口分布格局和土地利用空間結構下，如何通過資源要素的統籌配置，引導經濟發展重心和人口分布向重點發展區、優化發展區集中，將是主體功能區規劃實施要研究的重點課題。除了制定差別化的財政政策建立生態補償機制和轉移支付機制外，探索以地票交易方式，通過市場機制有效配置土地資源，實現不同主體功能區之間遠距離、大范圍的統籌配置建設用地，切實守住耕地紅線，保護草原、森林、濕地等生態環境，實現生態補償的市場化，應該成為今后我國統籌區域發展土地制度改革的方向。

《新理財》：施行地票交易后，在收益分配上，重慶市政府多次強調“大頭給退地農民”，在現實中，農民拿到了哪些“大頭收益”。

陳悅：農民獲得的利益是綜合性的：一是農民家庭的富余宅基地復墾后形成的地票，通過市場交易獲得了直接的財產收益。在扣除了城市新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、測繪費、農民新居建設費及搬遷補償費、交易相關稅費等成本后，通過招拍掛溢價部分，按照農民家庭宅基地和村集體使用的建設用地兩種情況進行不同的分配。宅基地形成的地票凈收益的85%分配給農民家庭，15%由村集體統籌使用；集體使用的建設用地形成的地票凈收益全部由集體統籌使用。二是通過集中建設農民新居，小區的環衛設施、文化設施、污水垃圾收集設施、水電氣訊配套設施等全部按新農村建設的標準配備，使農民舊房換新房，居住條件得到極大改善，生活環境發生根本變化，農民生活方式城鎮化具備了物質基礎；三是宅基地整理形成的耕地或林地，由原住農戶承包經營，增加了農民家庭的承包地數量，為其擴大生產、增加農業收入提供了保障；四是村集體的地票收益用于建立農民社會保險和發展公益事業，使農民實現老有所養、病有所醫，解除農民的后顧之憂。

《新理財》：有業內人士研究認為，即便在地票制度下，城鎮邊緣居住的農民的土地仍然面臨著以很少的補償被征用的威脅。地票制度也不能解決土地資源過分分割、農業投入低效、資本匱乏等農村土地集體所有制存在的問題。

陳悅：地票制度是在不突破現行所有制的前提下實現農村建設用地使用權的交易，以證券化的形式和內涵兩費，即新增城市建設用地有償使用費和耕地開墾費，使得農村建設用地使用權取得了空間流動性特點和資產化特征，并通過市場交易實現城鄉建設用地空間上轉移、價值上放大、性質上轉變，縮小了城鄉土地價格的剪刀差，使農民家庭使用的宅基地和村集體使用的建設用地真正成為可交易的資產，為村集體加快原始積累、農民家庭提高財產性收入創造了條件。因此，地票交易對邊遠落后地區農民家庭提高土地收益的意義遠遠大于城市近郊地區的農民，重慶地票產生的地區也主要在邊遠地區農村。城市近郊地區農民征地拆遷補償不適合采取地票方式，而應當通過宗地交易利益分配機制的調整或拆遷補償方式的調整來解決補償過低的問題。

目前，我國已進入工業化和城鎮化快速發展期，與此相適應，必然帶來相關生產要素和人口向城鎮轉移。農村土地作為生產要素，理應隨著經濟活動重心轉移而轉移，隨著人口轉移而轉移。這既符合世界工業化、城市化的一般規律，又符合市場經濟的一般規律。如果為數巨大的農村土地，不納入統一市場進行城鄉資源統籌配置，必然帶來一邊是工業發展城市擴容大量占用耕地，一邊是廣大農村大量宅基地閑置浪費，道路等基礎設施分割農用地等問題。農村建設用地以地票方式實現遠距離、大范圍置換，在城鄉建設用地總量不增加的前提下，一方面農村閑置土地有序退出，解決農村建設用地浪費問題，通過整理復墾實現農用地集中連片；另一方面，城市建設用地在規劃指導下有計劃增加，解決城市建設用地緊張的矛盾，有效調劑了中心地區與偏遠地區、發達地區與落后地區、重點開發區與生態保護區的建設用地空間分布，促進土地集約利用和優化配置，為農業規模化生產提供了條件。

《新理財》：還有學者認為，農民只分享了地票交易的收入，而在地票落地，通過招拍掛出讓時，沒有在這一收益環節考慮農民的利益。相反的意見則認為，主城區包括近郊土地增值是公共財政及社會資本持續投入，所帶來的土地價格上升，而非地票本身帶來的升值。這種利益如補償于個體，會造成更大分配不公。您如何看待這個問題。

陳悅：對這個問題要從兩個層面去思考。一是要區分地票交易收益與地票落地后的宗地交易收益這兩種情況所針對的分配對象。對于拿出地票的農民來說，他交易的只是一種建設用地使用權，原來實物土地的使用權仍然歸他所有，只是改變了用途，成為了農業用地使用權，因此對于拿出地票的農民來說只能分享地票交易的收益。而地票落地后的宗地招拍掛利益，應當由被征地拆遷的農民分享。二是對于拿出地票的農民來說，問題的關鍵在于農民是否作為交易主體進行自主交易，在于農民在地票交易收益中是否具有自主權。盡管在進行宅基地整理形成地票前征得了農民的同意，農民是自愿將地票拿出來交易的，但是在交易過程中農民卻脫離了交易現場，對成交價格缺乏自主權。在進行最初設計時，課題組內部對此就有分歧。我個人認為在做好新村規劃的前提下，對于農民的宅基地，應當由農民自主整理復墾，通過專業機構驗收合格后形成地票，自主到重慶農村土地交易所進行交易，成交價格由農民自主決定，成交利潤按規定納稅，按一定比例（15%）給所有權人即村集體上繳交易利潤，剩余所得應當全部歸拿出地票的農民。