集體土地征收改革的四個方向

目前我國農村集體土地征收中存在濫征地、程序隨意、補償太低等問題，帶來許多社會矛盾，影響到社會的穩定。未來集體土地征收應該向以下四個方向來改革：

其一，要大大壓縮目前的征地范圍，除了純公益性用途外，其他的應該由用地單位與農民協商解決。商業用地要按市場價由農民與開發商共同解決。“公共利益”應該有具體的規定，可以采取列舉的方式。

目前我國征地范圍太大，政府一手低價從農民手中征地，另一手高價賣出，賺巨大的差價。在巨額土地出讓金的誘惑下，地方政府形成很強的賣地沖動，導致我國非農占用耕地數量大、速度快，自1990年以來，我國平均每年流失耕地數量為1000 萬畝以上，土地浪費嚴重。

農村征地必須界定為公益用處才能征用。2004年，全國人大常委會修改土地管理法并規定，國家為了“公共利益”的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

目前我國農村土地征用泛化“公共利益”，給多征濫占、侵犯農民權益提供了方便。國有土地房屋對公益的列舉規定可以進行借鑒。公共利益被界定為 ： 國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。農村集體土地一樣可以采取這種方法來界定，避免被濫用。

商業性用途的土地不能再通過國家先征收然后再轉讓的方式進行。用于非公益性的其他城市化用地，在符合政策允許的情況下，應該采取市場公平交易的原則，由用地者與土地所有者和土地承包人直接交易合作開發，政府不應當介入。

其二，采取什么樣的征地程序？一定要讓被征地農民參與。

農村土地征用程序性的作用忽視，即使有“論證”也只是走過場。過去的《土地管理法》對于集體土地征收程序規定過于簡單，缺乏可操作性，導致許多農民被同意，既沒有進行公開的聽證，也缺少各種中立的評估機構對土地、農作物和地上附著物進行評估，引起失地農民的不滿，引發糾紛。新的立法需要妥善處理幾個問題，首先是所有的征收、征收補償標準、征收決定，都應有公眾參與；征用應該程序化，包括如何啟動、公告、如何確定征收范圍、征收方式、補償方式、補償標準等都應該細化。

其三，應按非農地市場價來補償，不能按農地價補償，解決目前補償標準過低問題。目前農村土地征用最大的問題就是補償標準過低，主要是按農地價值進行補償的，如征地土地補償金征用前3年內的平均收成的6?10 倍。農地通過征地變成非農地，但補償卻按農地價來補，這顯然不合理，未來補償應該按照非農地的現行市場價來進行補償。

其四，一定要解決失地農民的就業與安置問題。目前許多地方農民失地失業，生活得不到保障，引發社會不穩定。未來集體土地征收改革還必須要有一條，那就是一定要保證失地農民的就業安置問題。

（作者為中國人民大學農業與農村發展學院教授，博士生導師，副院長。）