創(chuàng)新“窮人銀行”

公共財(cái)政到底能做哪些事？這個(gè)問題也許在書本中難以找到完整的答案。寧夏中衛(wèi)市財(cái)政局2012年的一次探索中發(fā)現(xiàn)，財(cái)政與金融的融合發(fā)展，會(huì)產(chǎn)生無數(shù)的可能。在幫助生態(tài)移民群眾逐步脫貧致富的過程中，公共財(cái)政能夠做的更多。

信貸迷局

為實(shí)現(xiàn)中南部地區(qū)脫貧致富，寧夏回族自治區(qū)采用了貧困居民生態(tài)移民工程的戰(zhàn)略，從以往的經(jīng)驗(yàn)來看，基礎(chǔ)設(shè)施條件有了明顯的改觀，但當(dāng)?shù)責(zé)o法提供較多的耕地面積，移民群眾仍然無法實(shí)現(xiàn)脫貧致富。為此，就必須下大力氣培育生態(tài)移民區(qū)的增收產(chǎn)業(yè)、富民產(chǎn)業(yè)。

中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)生態(tài)移民群眾普遍熟悉掌握肉牛養(yǎng)殖技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，但是養(yǎng)牛一次性投資較大，絕大部分農(nóng)民群眾無力自籌資金，因此迫切需要尋求政府或金融信貸的支持。

以往遇到此類問題，財(cái)政大致有以下幾種解決方案：

方案A：財(cái)政出錢買牛，交給農(nóng)民飼養(yǎng)，農(nóng)民有了收益，把買牛的本錢還給財(cái)政；且不說這需要財(cái)政一次性投資巨大，單說買來的牛如何分配、如何管理就已十分困難，很容易造成平均主義、規(guī)模分散等弊端。而且從經(jīng)驗(yàn)來看，如果沒有壓力，農(nóng)民往往會(huì)缺乏長(zhǎng)久經(jīng)營(yíng)、滾動(dòng)經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力。

方案B：財(cái)政協(xié)調(diào)銀行，特別是“農(nóng)”字號(hào)金融機(jī)構(gòu)，由金融機(jī)構(gòu)貸款給農(nóng)民，財(cái)政采取措施來調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性。按說這是一種理想的模式，但是現(xiàn)在的商業(yè)銀行，信貸審批十分嚴(yán)格，移民群眾既無抵質(zhì)押物，以往的信用記錄又不理想，甚至沒有信用記錄，即使財(cái)政設(shè)立擔(dān)保基金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，都很難突破銀行的諸多貸款限制。

方案C：財(cái)政協(xié)調(diào)養(yǎng)殖業(yè)龍頭企業(yè)，對(duì)這些企業(yè)給予補(bǔ)助，由企業(yè)買牛交農(nóng)民飼養(yǎng)，并簽訂育成收購協(xié)議。這一方案的問題在于，養(yǎng)殖業(yè)企業(yè)與養(yǎng)牛農(nóng)民整個(gè)利益過程都捆綁在一起，交易成本過大，風(fēng)險(xiǎn)很難控制，而且容易使企業(yè)將風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁給財(cái)政。

格萊珉之鑒

面對(duì)這樣的困境，中衛(wèi)市財(cái)政局想到了孟加拉格萊珉銀行。這家銀行創(chuàng)辦之初，從借給42名婦女共27美元的村級(jí)試驗(yàn)開始，截止目前，格萊珉銀行已發(fā)展成為1萬多名員工的龐大社會(huì)企業(yè)群，共累計(jì)發(fā)放小額貸款76億美元，幫助了1000萬窮人，更不可思議的是格萊珉銀行的還款率達(dá)到99.89%，創(chuàng)造了世界金融業(yè)的奇跡。

通過對(duì)孟加拉格萊珉銀行成功實(shí)踐的分析，中衛(wèi)市財(cái)政局得到了這樣的啟示：

第一，對(duì)于減貧事業(yè)來說，有償信貸的效果大于無償資助，特別是提升政策的激勵(lì)約束作用、增強(qiáng)脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力、幫助窮人萌生自我發(fā)展的意識(shí)等方面，效果更為明顯；

第二，窮人的信用不一定比富人差，他們往往缺乏的是信任，而不是信用；

第三，良好的信貸機(jī)制極為重要，包括充分授權(quán)、小額信貸、整貸零還、小組聯(lián)保以及建立信貸員與村級(jí)治理的緊密紐帶等，都是值得探索的有益方式；

第四，對(duì)窮人的信貸不一定要完全依靠銀行，還有很多更靈活、更有效的金融支持方式，完全可以運(yùn)用到減貧事業(yè)中。

探索之路

受到格萊珉銀行成功經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，中衛(wèi)市財(cái)政局提出了組建小額貸款公司的設(shè)想，并確立了四項(xiàng)原則：

第一，擬創(chuàng)辦的小額貸款公司要有一定資金規(guī)模，以支持生態(tài)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)效發(fā)展；

第二，擬創(chuàng)辦的小額貸款公司要減弱“官辦”色彩，投入的資金絕對(duì)不能都是財(cái)政資金或者國(guó)有企業(yè)資金，要與民營(yíng)資本進(jìn)行合作，便于推行市場(chǎng)化機(jī)制，減少行政部門的牽制；

第三，擬創(chuàng)辦的小額貸款公司要具備自身盈利能力，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展壯大，也唯有這樣，民營(yíng)資本才有興趣加入，而我們扶持生態(tài)移民發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)的工作也才能長(zhǎng)久推進(jìn)；

第四，擬創(chuàng)辦的小額貸款公司要合法運(yùn)營(yíng)、規(guī)范操作，而且從一開始就要有明確的目標(biāo)，即條件成熟后改組為村鎮(zhèn)銀行乃至中衛(wèi)市地方銀行。

遵循這些原則，中衛(wèi)市財(cái)政局開始了小貸公司的組建工作。首先由市財(cái)政局管理的國(guó)有公司作為發(fā)起人，其次面向社會(huì)尋求有實(shí)力的合作伙伴，最后報(bào)自治區(qū)金融辦進(jìn)行審批。2012年8月，中衛(wèi)市樂農(nóng)生態(tài)移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展小額貸款有限公司正式掛牌。公司的名稱“樂農(nóng)”，既指中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)最大的兩個(gè)生態(tài)移民區(qū)—康樂移民區(qū)、敬農(nóng)移民區(qū)，又包含著讓移民盡享增收之樂的意味。樂農(nóng)小貸公司注冊(cè)資本金10350萬元，民營(yíng)股東占比達(dá)到61.4%。

公司一掛牌就立即投入到生態(tài)移民區(qū)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的工作中。公司先后采取多種貸款方式，共計(jì)發(fā)放貸款1500萬元，破解了農(nóng)民自籌資金難、貸款門檻高的難題。

在這一過程中，農(nóng)民群眾直接面對(duì)小貸公司的信貸員，而并非是政府工作人員，信貸員深入村莊進(jìn)行了大量的調(diào)查摸底工作，面對(duì)面與農(nóng)民溝通，增強(qiáng)了彼此之間的了解和互信；貸款額度小，期限短，但如果群眾及時(shí)還款，貸款額度就會(huì)逐步增加，既控制了風(fēng)險(xiǎn)，又建立了穩(wěn)定放貸的激勵(lì)機(jī)制。

此外，樂農(nóng)小貸公司除向養(yǎng)殖業(yè)貸款外，還面向小微企業(yè)、個(gè)體工商戶的自營(yíng)貸款業(yè)務(wù)。民營(yíng)股東們看到了公司經(jīng)營(yíng)的實(shí)績(jī)，心理上和行動(dòng)上更加支持對(duì)生態(tài)移民群眾的貸款。總之，樂農(nóng)小貸公司這一探索取得了初步的成效。

下一步思考

為了讓小貸公司這一創(chuàng)新實(shí)踐走的更穩(wěn)、走的更快，中衛(wèi)市財(cái)政局還確立了下一步的工作重點(diǎn)：

第一，聯(lián)系金融機(jī)構(gòu)，為樂農(nóng)小貸公司進(jìn)行再貸款，以壯大小貸公司的經(jīng)營(yíng)實(shí)力；

第二，健全面向生態(tài)移民群眾和面向小微企業(yè)的兩套貸款審批、回收及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控防范體系，確保穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)；

第三，適時(shí)出臺(tái)生態(tài)移民群眾養(yǎng)殖業(yè)貸款的財(cái)政貼息政策，減輕移民群眾的利息負(fù)擔(dān)；

第四，探索建立與村級(jí)互助基金、扶貧貼息貸款、慈善公益基金等的合作機(jī)制，拓展減貧渠道；

第五，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村基層組織，建立樂農(nóng)小貸公司與移民區(qū)群眾緊密聯(lián)系的人文機(jī)制，幫助移民群眾樹立誠信、共贏的良好風(fēng)尚；

第六，協(xié)調(diào)有關(guān)機(jī)構(gòu)，加大對(duì)移民區(qū)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)、飼草供應(yīng)、疫情防范工作力度；

第七，協(xié)調(diào)夏華等龍頭企業(yè)，建立移民區(qū)養(yǎng)殖業(yè)滾動(dòng)發(fā)展、長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制；

第八，適時(shí)增資擴(kuò)股，壯大小貸公司的資金實(shí)力，同時(shí)做好發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的準(zhǔn)備工作。

（作者系寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市財(cái)政局局長(zhǎng)）