鄉鎮財政轉型之“惑”

鄉鎮作為基層政府，經常出現財政困難導致工資欠發、財政赤字不斷擴大、實際債務負擔沉重等問題，鄉鎮財政困難已是不爭的事實。伴隨著農村稅費改革，危機日益加劇的鄉鎮財政亟待轉型。

發展歷程

湖南省耒陽是中國農耕文化的發祥地，它的鄉鎮財政經歷了以下幾個階段的發展：

1984年成立財稅所，鄉鎮才有了財政機構。當時的職能是稅收征管、預算管理、會計核算，主要職能是農業四稅的征收，這種局面一直延續到1995年撤區并鄉。

1995年撤區并鄉以后，鄉統籌、村提留和各種集資款的收取大幅提高，財稅所從1996年正式成立了機構，設立了負責人，更名為財政所。征收職能有所弱化，征收的壓力主要在鄉鎮，財政所的會計基礎工作規范化提到了議事日程。在這之前，由于業務管理和人員各方面的原因，會計基礎工作已經到了必須引起重視的時候了。經過五年時間的會計基礎工作規范化建設，鄉鎮的會計基礎工作得到了大幅提高。

2002年農村稅費改革，取消“五統三提”，鄉鎮只收取農業稅和農業特產稅，鄉村兩級的運轉只靠兩稅附加來維持。2002年至2004年三年是鄉鎮財政最緊張的時期，各種支出矛盾日益突出，基本運轉都成困難，很多鄉鎮還出現了挪用專項資金的情況。

2005年取消農業稅至今是一個全新的局面，中央轉移支付資金解決鄉村兩級的運轉經費，種糧補貼一年比一年多，各項補助資金和專項資金向“三農”傾斜。鄉鎮財政進行了一次徹底的轉型，職能發生了根本性的轉變，從以前的征收職能為主轉向服務和監管職能為主。

工作比以前更難了

馬水鄉位于耒陽市東北部，總面積129平方公里。轄20個行政村，193個村民小組，種糧直補面積28589.1畝。根據現行的統收統支財政體制，財政收入全部上繳，干部職工工資由市財政全額負擔，鄉村運轉經費來源于上級轉移支付、烤煙稅分成收入和煤炭相關稅費征收工作經費結余。

2011年，馬水鄉可支配財力有：鄉級轉移支付50.3萬元、烤煙稅分成及工作經費結余65萬元、煤炭相關稅費征收工作經費結余20萬元，合計135.3萬元。

從財政收入結構看，2011年馬水鄉財政總收入是在三個煤礦都超能力完成任務的情況下才完成了市里的國地稅任務，而今年的局面是三個煤礦有兩個都一直關閉，只有一個煤礦處于復工狀態，稅源嚴重不足，烤煙稅分成受氣候、價格等因素影響不是很穩定。

整個來說稅源不足，可用財力穩定性差，而支出是剛性的，每年的支出都在增長，而鄉級轉移支付連續7年不變，其他收入又不穩定，現有財政狀況不能對全鄉的基本運轉和穩定發展提供有力的財力保障。而且今后的財政要向公共財政轉移，這點財力確實難上加難。

馬水是個農業大鄉，以前的水利基礎設施都已經老化，農業生產對基礎設施的建設要求越來越迫切，鄉財政只能靠上級安排的水利專項資金和一事一議資金來解決這些問題，鄉財政很難再拿出更多的財力投入到這方面，很多問題得不到解決，同時又有新的矛盾產生。

2005年取消農業稅以來，財政所的工作從外界來看是輕松了、職能少了，同時出現了鄉鎮財政處境堪憂的聲音。8年的鄉鎮財政工作證明，鄉財政的工作比以前更多了，難度更大。

財政所的一個重要職能就是為農民服務好，要保證惠農資金發放的及時、準確和方便。馬水鄉2011年發放的各項惠農補貼達25項，總金額740萬元，項目資金388萬元，鄉村運轉經費及其他各項資金658萬元，還有未通過鄉財政的教育、水利、交通項目資金1330萬，全年財政所監管的資金總額達3116萬元，同時，財政的惠農資金、資金項目都在增加。

在取消農業稅以后，財政所機構和人員都保持著原樣。但隨著中央對農業的投入越來越大，基層財政的作用與地位越來越重要。現有的機構設置和人員配備顯得與職能不相稱。財政所承擔的工作需要更強的獨立性和更多的高素質工作人員才能適應。特別是資金監管方面尤為突出，資金監管是新形勢下財政工作的重中之重，也將成為基層財政工作的主要職能。

馬水現在行使監管職能面臨幾大難題：

監管的依據只是各級的部門文件，沒有一件綜合性明確財政監管職能的法律文件。

機構獨立性有待加強，目前財政所雙重管理，業務管理歸財政局管，日常工作歸鄉政府管，工資人事關系在市局，日常性補助及工作經費由鄉財政管理。作為鄉政府的職能部門來監管鄉政府的支出行為很不現實，監管其他部門的支出行為由于部門利益關系也會存在抵觸思想而不主動配合，財政所處于一種尷尬的兩難局面。不管失職，管了又很難到位，同樣要承擔監管的責任。

工作量太大，人手不足，經費不足。現在凡是財政資金財政所都有監管責任，全年監管的資金總量達3316萬元，項目近百個，靠財政所4個人要監管到位顯然不現實。

部門之間協調性有待加強。其他各職能部門出于部門利益的考慮對財政的主動性監管存在一定的抵觸情緒，主動參與的積極性不高，而且部門的要求沒有財政部門的要求這么嚴，造成財政“一頭熱”的局面。

（作者系湖南省耒陽市馬水鄉財政所所長）

諫言獻策

一、鄉鎮財政收支：

1、增加鄉村兩級轉移支付力度，增強支出保障能力，確保鄉村兩級正常運轉和公共財政建設的需要。明確組長誤工工資，保證最基層組織的穩定性以有效地發揮作用。

2、合理核定鄉政府基本運轉經費基數，加強預算執行的力度，設置可支配財力浮動范圍，建立鄉政府“蓄水池”功能，做到穩中有增，確保收入的穩定性。

3、合理確定基層稅收基數，加大基層增收激勵機制，提高基層增收積極性。

二、鄉鎮財政所職能履行和隊伍建設：

1、制定鄉鎮財政管理方面的法律文件，明確鄉鎮財政的職能職責及相關部門的職能職責，做到有法可依。制定切實可行的管理制度，明確財政所管理的節點與相關職責，做到準確定位。制定操作性強的實施細則，加強財政管理的執行力，做到操作規范。

2、提高財政所的獨立性，實行“垂直管理”，設為副科級單位，機構獨立、人員獨立、經費獨立。

3、加大鄉鎮財政資金監管工作經費投入，在各被監管單位設立財政資金監管信息員，將監管工作拓展到最前沿，確保監管工作正常、高效運行。

4、加強人員配備，加強培訓，保證財政所工作的人員需要，提高財政所工作人員水平，確保基層財政工作的順利開展。

5、嚴格責任追究，確保財政管理工作的有序開展。