中式“進(jìn)步時代”初探

當(dāng)我們把中國當(dāng)今現(xiàn)代化過程中遇到的客觀困境放在全球歷史的視野下，似乎觸類旁通。

曾經(jīng)有這樣一個國家，它用短短的三十多年時間從農(nóng)業(yè)國一躍成為一流的工業(yè)國；它的經(jīng)濟(jì)奇跡般地增長，被譽為“擁有這個世界上迄今為止最龐大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力”；它的工業(yè)化程度甚至令老牌工業(yè)強國黯然失色。

然而在光鮮的外衣下，腐敗和民怨卻難以掩蓋——它承辦了“世博會”，卻因為展覽區(qū)與貧民區(qū)顯著的差異而被譏笑徒有其表；它腐敗叢生，政府成了大企業(yè)家的傳聲筒；它內(nèi)部食品安全問題嚴(yán)峻，毒牛奶、死老鼠香腸都是餐桌上的常客；農(nóng)民被高昂的鐵路運費綁架，不得不背井離鄉(xiāng)，涌入城市—這又使住房問題成了成千上萬人的心頭之痛#8943;#8943;一系列深刻的社會問題使得所有人都意識到：這個國家已經(jīng)走到了十字路口，每個公民都是這輛列車上的乘客。

這個國家，正是19世紀(jì)90年代到20世紀(jì)20年代的美國。

危機也是轉(zhuǎn)機。正是在這段時間內(nèi)，美國進(jìn)行了包括財政改革在內(nèi)的一系列制度建設(shè)，美國社會完成了一系列進(jìn)步的改革運動，從根本上完成了國家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從而開啟了美國的“進(jìn)步時代”（詳見本期P49《美國“進(jìn)步時代”的啟示》）。

從美國“進(jìn)步時代”時期的事實看，腐敗與民怨的產(chǎn)生在某種程度上—與是不是采取民主或威權(quán)的統(tǒng)治方式—關(guān)聯(lián)性不大。或者說，即使采取了選票式民主，腐敗與民怨依然會爆發(fā)。

如今，我們把焦作財政改革與美國曾經(jīng)的進(jìn)步時代相連，并結(jié)合“破解中國核心矛盾”、“探解中國進(jìn)步時代”這兩個主題，又會得出怎樣的判斷呢？

焦作市財政局長申相臣則表示，他們當(dāng)時搞財政改革，是被焦作現(xiàn)實難題“倒逼”的，是一種責(zé)任的使然，一種智慧的“動作”，是為了解決現(xiàn)實問題而改革，不是為了改革而改革，不是為了出名、出風(fēng)頭，當(dāng)時更沒有想到過“美國的進(jìn)步時代。”

一、焦作財改帶給中國的

“具象價值”

提起安徽小崗村，我們想到的“具象價值”是大包干，這種價值當(dāng)然是對整個中國層面而言的。

研究焦作財改，其“具象價值”又是什么呢？

記者在焦作長達(dá)4個多月的實地采訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，焦作財改的具體創(chuàng)新措施非常多，起碼有幾十上百項，持續(xù)時間也非常長，至今已有12年，并且形成了一個體系，歸納起來，主要有7大項“中國具象價值”。

政府會計改革。改革之初的叫法是政府會計委派制，即取消了政府各單位原先的會計，由政府直接委派，對政府負(fù)責(zé)，由財政直接管理，而再不是隸屬于原單位。這其實把財務(wù)控制權(quán)由部門收歸了政府，政府也終于可以真正地?fù)碛辛苏攧?wù)控制權(quán)。

復(fù)式預(yù)算。焦作現(xiàn)在已經(jīng)形成了包括政府公共預(yù)算、社會保障預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算、政府采購預(yù)算、政府基金預(yù)算、政府投融資預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府非稅收入預(yù)算、社會性別反應(yīng)預(yù)算等在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系。這終于讓地方政府第一次有了一本涵蓋所有政府收支活動的明細(xì)賬。

預(yù)算公開。焦作已經(jīng)是中國最早的財政透明度最高的地方政府，把預(yù)算能公開的都即時公開了。從學(xué)理上的價值是，焦作是中國第一個“看得見”的地市級政府，由此也可以成為第一個“不能不負(fù)責(zé)任”的地市級政府。最大的現(xiàn)實價值則是，中央最頭疼的吏治問題可以很好地解決了，中央不可能直接管好每一個官員，但財政公開則可以有效地預(yù)防官員的政府性資金腐敗。

參與式預(yù)算。焦作在中國政府預(yù)算運行的鏈條中，增加了幾大環(huán)節(jié)，分別為信息公開、社會聽證（百姓聽證）、專家論證、人大初審，這等于將以往的“政府內(nèi)部分錢”變?yōu)椤肮卜皱X”，或者說，形成了預(yù)算民主和財政民主的雛形。但同時，這一環(huán)節(jié)中，黨和政府的財政決策權(quán)并沒有被弱化，反而得以強化。“民主”也有，“集中”也有，“依法”也有，總體上依然是集中下的民主與法制。這種模式具備相當(dāng)獨特的中國價值。

非稅權(quán)一統(tǒng)。焦作很早就將部門的非稅權(quán)收回了政府，由財政集中管理。這應(yīng)該是中國地市級政府首次完成了非稅權(quán)的統(tǒng)一（稅權(quán)歸屬中央政府，地方政府只擁有非稅權(quán)）。這種財權(quán)的集中，無疑為地方政府集權(quán)治理模式提供了相匹配的物質(zhì)基礎(chǔ)。

財政管理權(quán)分權(quán)制衡。焦作財政實施了“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財政監(jiān)督、績效評價”四權(quán)分離制衡的改革，并將局機關(guān)原有人員打破科室限制，分別劃入四權(quán)所代表的各自委員會。其中的兩大革命性價值已經(jīng)在已刊發(fā)的《防腐解藥》專題中體現(xiàn)，預(yù)算編制權(quán)改變了以往內(nèi)部分錢的方式，可以真正實現(xiàn)集中且按需配置財政資源，而財政監(jiān)督權(quán)則讓形式上的財政監(jiān)督變?yōu)榱藢嵸|(zhì)性的財政監(jiān)督，也從制度上杜絕了財政腐敗。至于績效評價權(quán)的改革效果，目前還沒有充分顯現(xiàn)出來，如深入推進(jìn)下去，則會讓政府花錢有了“成本收益意識”，從而提高政府績效與“產(chǎn)出率”。總體而言，這種財政管理權(quán)的分權(quán)制衡，只是執(zhí)行權(quán)的分權(quán)制衡，而不是黨和政府的決策權(quán)的分權(quán)制衡，并沒有影響到黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，反而強化了黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)力，比如，政府集中財力辦大事從口號變成了現(xiàn)實。

監(jiān)督前移。一般來講，監(jiān)督往往處于“事后”，是一種“馬后炮”，到“覆水難收”時唯一的辦法是處理人，而損失的資金卻難以收回。10多年來，焦作的財政監(jiān)督特別是對政府資金的監(jiān)督通過多種方式盡可能地前移到事前、事中，對防止資金方面的腐敗更具實質(zhì)性意義和作用。在資金支付環(huán)節(jié)，設(shè)立了不隸屬系統(tǒng)部門和分管領(lǐng)導(dǎo)的“資金監(jiān)督崗”，起著“一夫當(dāng)關(guān)、萬夫莫開”的作用，任何資金不經(jīng)監(jiān)督崗在審批表上簽字、本票上蓋章難以出去；在資金報銷環(huán)節(jié)，各個會計站把著關(guān)，不合規(guī)不報銷；在物品采購環(huán)節(jié)，公共資源交易中心公開采購；在工程款支付環(huán)節(jié)，必須先評審后支付。環(huán)環(huán)相扣的事前、事中監(jiān)督模式使截留、挪用、侵吞政府資金的行為難以得逞，“江西鄱陽億元資金卷逃國外”的悲劇、鬧劇在“焦作監(jiān)督模式”面前難以發(fā)生。

以上七大創(chuàng)舉和進(jìn)步，都有中國性價值。有的，中央現(xiàn)在已經(jīng)在推進(jìn)，比如預(yù)算公開；有的，方向已經(jīng)明確，比如分權(quán)改革試驗；有的，則還在研究中，比如政府會計改革。

二、焦作財改帶給中國的

“抽象價值”

從具象價值走出來，焦作財改進(jìn)步帶給中國頂層設(shè)計的“抽象價值”又是什么呢？最有價值的可以中國化的“靈魂”又是什么呢？

一位不愿具名的實務(wù)界學(xué)者稱，中國的問題籠統(tǒng)來分，無非是官的問題和民的問題，前者現(xiàn)在表現(xiàn)為腐敗，后者現(xiàn)在表現(xiàn)為民怨。解決了這兩類問題，中國的進(jìn)步時代也隨之到來。其言外之意，焦作財改帶給中國的“抽象價值”，必須實踐化，而不是停在理論的空中樓閣里。

如此，焦作財改帶給中國的“抽象價值”只有兩點，他表示，“這兩點能進(jìn)入頂層設(shè)計，足矣！”

其一，“透明”+“執(zhí)行權(quán)的整合與制衡”。

這一點是解決吏治公共資金使用權(quán)腐敗問題的關(guān)鍵。

一位實務(wù)界學(xué)者稱，“財政對于你剛才提到的官員腐敗問題財政是怎么制約？咱先反著來看一下，官員做的很多事情根本不需要通過財政做。如果一個官員想做一些不為人知的事情，根本不需要財政，需要通過財政做的都是很笨的官員，智商肯定不是很高的官員會通過財政小打小鬧來做。從這個思路來考慮，在我們這樣的國度里，四五千年的文明史，封建帝國到現(xiàn)在，官員有很多事情現(xiàn)在都需要來防范，目前預(yù)防官員腐敗最需要做的是，把官員掌握的公共權(quán)力作為預(yù)防腐敗的最好的切入點。官員所掌握的公共權(quán)力也很多，這些方面的公權(quán)力太多，怎樣進(jìn)行防治？現(xiàn)在最容易管的，并且人們最能清楚看到的就是，先管好財政資金這塊。”

這么多的公共權(quán)力里，最容易先管好的是公共資金。“我說一個很現(xiàn)實的問題，你讓官員現(xiàn)在公布他的財產(chǎn)，他會公布嗎？很多人做不到這點，這個事情并不是說沒有提，中間提了很多年，但沒有做到。包括很多的公權(quán)力，土地批租這些東西都是比財政資金之外大得多的東西，這些要公開透明，現(xiàn)階段還做不到。但真正在這么多公共權(quán)力里，公共資金是最容易管好，也是最容易出成效，并且它是一個更容易漸進(jìn)的過程。如果我們把公共資金管好了，下一步官員的財產(chǎn)能給大家公開嗎？批租權(quán)能公開透明嗎？慢慢地，公共權(quán)力就會透明起來，這需要逐漸推進(jìn)的。”

中國作為一個有著中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家，與進(jìn)步時代的美國是不一樣的。“我們中央政府操心的事、很核心的問題在吏治，而西方國家吏治并不是它的核心。具體到財政，我們可以通過財政來約束吏治。中央想效仿新加坡這種官員公布財產(chǎn)的制度，一時半會兒是不行的，但現(xiàn)在從財政上有突破，先把公共資金公布出來，后面再說其他的。所以這是第一個臺階，得先邁上去。”

一旦這個臺階買過去了，公共權(quán)力最終全部透明了，腐敗就可以得到根本性的預(yù)防，中央最操心的吏治腐敗問題也有了根本解決之道。

此外，在公共權(quán)力執(zhí)行過程中，還可以采取焦作財政探索的“執(zhí)行權(quán)的整合與制衡”。

焦作財政管理權(quán)四權(quán)分權(quán)制衡，其名稱上傳遞出的主內(nèi)涵是分權(quán)制衡，但實質(zhì)上不僅僅如此。這位實務(wù)界學(xué)者表示，首先是具體執(zhí)行權(quán)的整合集中，然后才是分權(quán)制衡。

比如，預(yù)算編制權(quán)，是把財政內(nèi)部分散在各個科室和各個副局長的編制權(quán)整合集中到預(yù)算編制委員會，也把各個部門一把手實際上擁有的編制權(quán)整合集中到預(yù)算編制委員會，還把分管市領(lǐng)導(dǎo)們實際上擁有的編制權(quán)整合集中到預(yù)算編制委員會，這就是具體編制權(quán)的整合集中。

整合集中的同時，還有分權(quán)制衡。“不是讓權(quán)力完全集中，但對每一個權(quán)力還有相應(yīng)的制衡，對每個權(quán)力要分解。編制權(quán)很集中，把過去的權(quán)力集中在一起，難道你不害怕這個權(quán)力發(fā)生更大的腐敗隱患嗎？在這里面要有制衡，焦作從各個環(huán)節(jié)，第一是公開透明，是社會進(jìn)行監(jiān)督，第二是環(huán)節(jié)監(jiān)督，社會聽證，專家論證，編預(yù)算的時候大家都來參加。大家都唇槍舌劍，這就是實打?qū)嵉貭帯！?/p>

這種執(zhí)行權(quán)的整合與制衡，不僅制約了財政官員的腐敗，也制約了所有官員的腐敗。這位實務(wù)界學(xué)者特意強調(diào)道，這只是執(zhí)行權(quán)的“整合與制衡”，并沒有涉及到?jīng)Q策權(quán)，沒有影響到威權(quán)體制。“這種透明和權(quán)力制衡，既是財改問題，又是政改問題，但改來改去不傷筋動骨。”

如果官的問題解決了，那么民的問題呢？

其二，橘式集權(quán)下的民主。

這是焦作財改帶給中國的另一大“抽象價值”，上述那位實務(wù)界學(xué)者稱，這一“抽象價值”，可以解決中國的民的問題，比如民生與今后的民權(quán)。

橘式集權(quán)下的民主，需要厘清三個要素。

第一，中國是一個“橘子”。

他說，我們一定要清楚中國這種政治體制、歷史傳統(tǒng)。“中國的體制類似于一個橘子。美國的體制類次一個魔方。美國這種體制是聯(lián)邦制的國家，五十個州，每個州都有法律，它的整體結(jié)構(gòu)是無論哪個州是什么顏色，可以隨便調(diào)，每個模塊不管怎么調(diào)，魔方還是是一體的。中國不行，中國是個橘子。”

因為，“中國是整體一個橘皮里的很多瓣，大一統(tǒng)。大一統(tǒng)情況下才有各個分瓣，所以中國最重要的是在大一統(tǒng)囊括下的瓣，在這樣的體制下它是最健壯最健全。這個橘子怎么長大，里邊很多瓣各自競相發(fā)展慢慢長大之后實力就出來了。如果你要把橘皮剝開，哪一瓣都不好受。事實上，中國這三十年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正是得益于這種橘式結(jié)構(gòu)。”

美國的體制重公民，其文化為基督教，中國則重家庭，其文化為傳統(tǒng)的儒教。“民主土壤和集權(quán)土壤各有各的土壤結(jié)構(gòu)。所以美國是一個民主土壤結(jié)構(gòu)的魔方，中國是一個大一統(tǒng)土壤結(jié)構(gòu)的橘子。”

他再三強調(diào)，中國是橘式集權(quán)。“中國歷代統(tǒng)治階層都知道，中國歷史上始終是中央集權(quán)的國家，永遠(yuǎn)是這種集權(quán)制，一旦不集權(quán)，它不會像美國聯(lián)邦一樣走上良性運行的軌道。橘式集權(quán)毋庸置疑，沒有必要去挑戰(zhàn)，這個紅線不要觸動。中國歷史上強大的時代都是中央集權(quán)的時代。”

第二個要素則是，單純的民主至上不適合中國這個“橘子”。

他舉例到，“從近當(dāng)代來看，民國時代是近代思想最繁榮的時代，民主形式上很盛行，但是是國力特別脆弱的時代。從遠(yuǎn)期的歷史看，我們的戰(zhàn)國和春秋時代也是百花齊放很繁盛的時代，但也是國力脆弱四分五裂的時代。”

第三，在切合上述兩個要素下，焦作探索出了橘式集權(quán)下的民主。

不止一位焦作財政官員向記者提到，上面的領(lǐng)導(dǎo)聽說焦作已經(jīng)實現(xiàn)了財政公開透明、百姓參與式預(yù)算和財政四權(quán)分離，都很詫異。

他們應(yīng)該詫異焦作很早干成了這些創(chuàng)舉性的事。他們的另一種更大的詫異是：焦作這種財改民主試驗，會不會帶來西方選票式民主，進(jìn)而危害到現(xiàn)行的執(zhí)政體制？

實踐給出的答案是：不會！

相反，焦作探索甚至創(chuàng)造出了“橘式集權(quán)下的民主”。上述那位實務(wù)界學(xué)者稱，以焦作參與式預(yù)算運行鏈條看，“首先從財政的層面，財政只是政府的一個部門，財政下面先做了一些民主的做法：1、信息公開，財政把下一年度財力測算情況向社會公開，這里引入了民主。2、部門申報。3、財政匯總。4、專家論證，這里再次引入了民主。5、社會聽證，這里又一次引入了民主。6、財政編制。7、政府審議，政府常委會審議預(yù)算，這里的集權(quán)沒有改變。8、市委決策，市委常委會領(lǐng)導(dǎo)決策定預(yù)算，這里的集中決策權(quán)同樣沒有改變。9、人大初審，焦作首次將人大的作用創(chuàng)新化，這里引入了法制。10、審計監(jiān)督，這里引入了專業(yè)監(jiān)督。11、人大批復(fù)，人大批復(fù)將各部門預(yù)算草案。12、預(yù)算公開，這里又一次引入了民主。”

這12個流程，“無縫連接一條線過去，誰也不影響，這個體系也很完善，既有集中，又有民主，還有依法，全部都通過。所以這個體系是一條很完美的曲線。”

而最關(guān)鍵的是，預(yù)算的決策權(quán)仍然在市委市政府，“財政改革從形式上看似約束了政府權(quán)力，實質(zhì)上從另外一個角度來看，權(quán)力是更加加強了”，讓黨和政府的集中決策權(quán)更加強有力，也更加科學(xué)。

“加強黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國、人民民主”這一制度模式也真正落了地。

焦作，就這樣為我們探索出了中國式“進(jìn)步時代”的雛形。