正視非稅誤區

2011年，湖南省納入公共財政預算的非稅收入增長72%，納入公共財政預算的非稅收入占地方財政收入的比重42%，均在全國處于較高的位置，于是議論的聲音紛紛將指矛頭指向了湖南。

自2004年湖南省在全國率先成立非稅收入管理機構以來，湖南省非稅收入規范管理一直是全國非稅收入管理的標桿，享有“規范管理看湖南”的美譽。然而，隨著非稅收入規范管理的成果不斷加大，星星之火正呈燎原之勢的時候，部分人又開始對非稅收入的發展提出了新的非議，如“非稅收入占比高不利于經濟增長”、“非稅收入大幅增加是可怕的倒退”、“非稅收入增長過快值得警惕或加重企業負擔”等。為此，《新理財》專門采訪了湖南省非稅收入征收管理局局長易繼元，想聽聽對他這些問題的看法。

合理的高增長

《新理財》：從去年到今年，全國稅收收入增長較為緩慢，而非稅收入卻增長較快，占地方財政收入的比重高，貴省也不例外，請談談您對這種現象的看法。

易繼元：你剛才提到的這個問題，我在近段時間報紙、網絡上也有看到，我認為有些看法不是很全面，有些以偏概全。具體主要表現為：

首先，非稅收入的管理范圍界定不清。

根據現行規定，政府非稅收入分別納入公共財政預算、政府性基金預算和財政專戶管理。地方財政收入主要包括納入公共財政預算的非稅收入和地方稅收收入。而目前媒體指出的非稅收入增長快、占比高，只是指非稅收入其中的一部分，即納入公共財政預算的非稅收入增長較快，納入公共財政預算的非稅收入占地方財政收入的比重較高。

從全國來看，2011年全國納入公共財政預算和政府性基金的非稅收入增長為—0.8%，納入公共財政預算的非稅收入增長為43.35%。從地方來看，2011年湖南省非稅收入總額增長為45%，納入公共財政預算的非稅收入增長為72%。很明顯，無論是全國還是地方，納入公共財政預算的非稅收入與全口徑的非稅收入在增長速度有明顯的差異。如果僅用納入公共財政預算的非稅收入增速代替全口徑的非稅收入增速，顯然是不科學的。

其次，忽略了省情和經濟結構的影響。

眾所周知，探討稅收收入，要從稅收收入的來源去考慮，稅收稅種主要包括：營業稅、企業稅、增值稅等，直接面向各個企業征收，稅收收入的征收標準是按照一定的比例隨著企業的利潤增長而增長。如果一個地區的二、三產業發達，這個地區的稅收收入必然增長較快。而非稅收入主要來源于行政事業性收費、國有資源資產有償使用收入、政府性基金收入等，其中行政事業性收費較為固定，政府性基金收入與稅收收入征收較為相似，按照一定比例征收，國有資源資產有償使用收入則與當地資源資產的豐富及開發程度有關。綜合來看，無論是稅收還是非稅收入都是與當地的經濟結構有著密切關系的，不同的省情決定著不同的非稅收入與稅收收入的規模與增長水平，如果忽視這一點，對全國非稅收入的增長按一個標準設定，顯然是不科學的。

再次，只看到了客觀存在的問題。

從2004年我省成立第一個非稅收入管理機構，出臺第一部非稅收入地方性法規，到今天全國20多個省市成立了非稅收入管理機構，8個省市出臺了非稅收入地方性法規；從2004年全國非稅收入僅2.63萬億元，到2010年全國非稅收入實現5.17萬億元 ；從規范之前的“三亂”現象時有發生，到今天“三亂”現象基本不見了等等。應該說隨著非稅收入的不斷規范，壯大了地方財政收入實力，凈化了經濟社會環境。誠然，非稅收入規范管理過程中難免會出現一些亟待解決的問題，但是任何一個新事物的發展完善都有一個過程。而現實情況是，有的人常常忽略非稅收入的成績，夸大非稅收入的問題，顯然也是不全面的。

針對這些觀點，結合湖南省的實際情況，談談我對湖南省非稅收入增長和占比的看法。總體來看，我省非稅收入增長較快，但總規模并不大；納入公共財政預算的非稅收入占地方財政收入的比重較高，但剔除主觀調控等因素后實際占比趨于合理。2004-2011年，全省非稅收入總額從338億元增加到1442億元，年均增長23%。盡管增長較快，但總規模并不大。以2011年為例，我省非稅收入總額為1442億元，遠低于江蘇、浙江、廣東等東部發達省份，也低于安徽、河南、湖北等中部省份，在全國各省市排名居中，在中部六省排名靠后。2004-2010年，我省納入公共財政預算的非稅收入占地方財政收入的比重基本穩定在32%左右；2011年，因財政部調整非稅收入納入公共財政預算的范圍，占比達到40%，在全國各省市排名靠前。

四原因拉動論

《新理財》：請問您認為形成這一特點的主要原因有哪些？

易繼元：我認為，形成這一特點的主要原因有四個方面：

一是非稅收入規范管理的成效促進。從2004年開始，我省全面推行規范非稅收入管理工作，確立了“單位開票、銀行代收、財政統管、政府統籌”的新型征管模式，構建了非稅收入結算統計體系和信息網絡體系，率先將所有非稅收入全部納入財政管理。非稅收入征收行為、收繳方式和票據管理等得到逐步規范，基本實現了依法征收、應收盡收，為我省非稅收入“增長快、占比高”起到了基礎性的促進作用。

二是經濟結構不優的客觀影響。我省是一個農業大省，與發達省份相比，第一產業占GDP比重高，第二、三產業占GDP的比重相對較低，導致我省稅收來源不足，規模不大。同時，我省也是一個資源大省、旅游大省，隨著開發利用的深度推進，直接產生非稅收入的也較多。這樣的省情和經濟結構決定了稅收收入相對較“弱”和非稅收入相對較“強”，從而體現了我省納入公共財政預算的非稅收入占地方財政收入的比重較高的特點，而且在短期內難以實現與發達省份相同的經濟結構和財政收入構成。

三是政策調整的拉動效應。非稅收入由預算外納入預算管理經歷了一個漸進過程，特別是近幾年，財政部多次明文作出相關規定，加快了非稅收入納入預算管理的步伐。2010年以來，我們嚴格落實《財政部關于將預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預[2010]88號）規定，將除教育收費以外的所有非稅收入分別納入公共財政預算和政府性基金預算管理。2011年度，全省由財政專戶管理調整為納入公共財政預算的非稅收入39億元，拉動納入公共財政預算的非稅收入增長11個百分點，占比提高2個百分點。

四是主觀調控的因素影響。近年來，各級政府受政府績效考核和利益驅動的影響，在稅收收入征管主動權不夠的情況下，便將非稅收入作為首當其沖的選擇。同時，由于非稅收入管理方式多樣以及部分非稅收入管理范圍不明晰，加上現行規定納入公共財政預算的非稅收入是按一定比例計算可用財力，對地方財政轉移支付影響較小，這些都為地方政府主觀調增地方財政收入提供了現實可能。據初步統計，2011年，我省各級政府通過主觀調增納入公共財政預算的非稅收入近150億元，致使當年納入公共財政預算的非稅收入占地方財政收入的比重提高7個百分點。

為非稅“正名”

《新理財》：近些年，非稅收入的規模正逐步增大，有的人認為非稅收入規模大擠占了稅收收入在財政收入的地位，請問您怎么看待這種提法？

易繼元：稅收收入是財政收入的主要來源，非稅收入是財政收入的重要補充。無論是稅收還是非稅收入，都是財政收入的重要組成部分。但是往往又會因為各個地方的經濟結構和經濟發展水平不一樣，造成了非稅收入與稅收在財政收入的比重不一樣，但是如果因為非稅收入的規模逐步增大就認為非稅收入擠占了稅收收入在財政收入中的地位，顯然是杞人憂天。

主要可以從三個方面來看：

第一，非稅收入的規模壯大是規范管理的必然結果。近些年非稅收入不斷壯大，是非稅收入規范管理的成果，而不是亂收費。因此，只要是堅持非稅收入依法征收、應收盡收，就應該把非稅收入與稅收都當作財政收入一并看待。

第二，非稅收入本身的特點使得非稅收入增長具有不穩定性。與稅收收入相比，非稅收入征收方式的靈活性、征收對象和項目的不穩定性的特點都在一定程度上影響了非稅收入持續穩定增長。如國有資源資產有償使用收入，如果某地有資源時候非稅收入數額就會較大，隨著資源的枯竭，非稅收入的規模又會逐漸縮小；當國有資源豐富的時候，非稅收入數額就會較大，稅收收入就會相對較小，反之亦然。如果單純因為某一段時間非稅收入大于稅收收入，就認為非稅收入擠占了稅收收入的地位，顯然是不合理的。

第三，非稅收入與稅收收入在財政收入的比重應該與當地經濟規模、結構、質量一致。前面講過，無論是非稅收入還是稅收收入，其征收都與征收的對象和標準有很大的關系。因此，只要非稅收入與稅收收入征收的設定標準與當地經濟規模、結構、質量相一致，就不要人為的去劃定非稅收入和稅收收入占地方財政收入中的各自比重。

《新理財》：非稅收入是否可以作為稅收的“調節器”存在？面對一些地方財政存在的經濟越不好，越向企業收取“過頭稅”的做法，非稅收入是否有可能減輕一些企業和地方財政的負擔？

易繼元：稅收收入是財政收入的主要來源，非稅收入是財政收入的重要補充。無論是非稅收入還是稅收收入，都是財政收入的重要組成部分，都是政府性資金，都應該由政府實行統籌安排，本身不存在誰取代誰的問題。

近年來，按照財政部和省委省政府的要求，我們多次開展專項清理，累計清理取消和停征行政事業性收費具體執收項目411小項，并會同有關部門出臺了對下崗職工再就業、大學生從事個體經營、金融資產管理公司收購處置不良資產、義務教育學生收費減免等優惠政策，涉及收費項目100多小項，減輕企業和社會負擔110多億元。

規范監督之路

《新理財》：在非稅收入管理中，您說因為三條腿走路，才會出現非稅收入的彈性情況。如果要歸納為“一條腿”，您認為應該靠哪兩條腿走路？有人說獨頭管理會出現權力失衡的問題，您怎么解決這一問題？

易繼元：目前，我國非稅收入資金管理存在公共財政預算管理、政府性基金預算管理和財政專戶管理三種管理方式，這種“三條腿走路”的管理制度給人為調整非稅收入提供了可能。我認為既然非稅收入資金都是財政資金，就都應該統稱為非稅收入，統一管理。財政收入只需要分成兩部分，即稅收和非稅收入，并統一編制預算。所有非稅收入資金的取得、管理、使用都應全部予以公開，自覺接受人大、審計、媒體的三位一體的監督，自然也就不會出現權力的失衡。

《新理財》：除了管理層次上的混亂，在違反非稅收入規則的層次上，無法律依據和違法成本極低，也是地方財政無視規則的重要性的原因。您認為如何改觀？

易繼元：你剛才說到“管理層次上的混亂”，我認為這個提法有點言過其實，實際上無論是我省還是全國，非稅收入較之以前，規范程度有了很大的提高，部分省市都實現了非稅收入歸口管理，非稅收入管理逐步規范有序，說管理層次混亂有點夸大其實。如我省在貫徹實施《湖南省非稅收入管理條例》的基礎上，研究制定了一系列非稅收入征收管理制度和辦法，建立了非稅收入應收盡收的保障機制，基本上實現了非稅收入依法征收、應收盡收。誠然，個別地方因為政策執行不到位，仍然存在一定的漏洞，但是整體來看，全省非稅收入管理還是較為規范的。

下一步，我認為主要從以下幾個方面入手強化非稅收入監督管理：一是科學界定非稅收入征收管理的范圍，并明確劃分納入公共財政預算的非稅收入項目。二是對納入公共財政預算的非稅收入與稅收收入實行同等對待，不再按一定比例折算政府可用財力作為分配轉移支付資金的重要依據。三是進一步加大對非稅收入征管工作的績效考核力度，特別是要防止公共財政預算中出現非稅收入虛增問題。四是建議由省審計廳對全省各級納入公共財政預算的非稅收入預算管理情況開展一次專項審計，對違規現象予以通報并處罰。五是加快非稅收入數據大集中建設，對全省非稅收入征管和收繳行為實行分項目分單位的實時監控，充分發揮系統控收的作用。