過頭稅“三座大山”

11月初，筆者找到了各地財政人，想討論一下關于“過頭稅”引發的許多已經不僅僅限于財政內部出現的問題。

結果很讓人詫異，財政人對于這種過收情況的預估和判斷之悲觀，已經遠遠超過筆者當初的估計。而即便如此，作為實際政府收入“調節器”的財政，還是不遺余力的在尋找在不斷“過頭”中的出路。

而更讓人頭疼的是，攔在這些“愚公”面前的大山，遠不止一座。

第一層：政策之山

首先，長期的預算預期高企的擠壓。眾多被采訪者提出，稅收任務是各級政府以及稅務部門行為的“指揮棒”。于是當經濟下滑、稅源減少時，地方政府為完成任務就可能“人為注水”，收取“過頭稅”。這也是地方財政不得已而為之的做法。

某位財稅專家認為，在稅收計劃的具體編制過程中，運用基數法而非零基法，也是導致稅收亂象的一個重要原因。基數法以上一年度稅收為基數，根據一定的增長率，再加上特殊因素確定當年的稅收任務。基數法在信息對稱、權責方面顯示出很大的弊端，容易出現隱瞞稅款、平衡入庫等行為。但按照現在的財稅政策，零基法在推行上僅在財政內部得以實施，實際“報數”的，還是易于注水的基數法數據。

也有專家認為，過頭稅是一種央地雙方博弈的結果。由于現有稅率的降低和一些稅種的取消，一些地區為了增加地方既得財力，用不正當方法擴大上年收入，如隨意改變納稅限期，人為擴大產品稅、增值稅、營業稅和企業所得稅的預繳稅款，對當年尚未實現的銷售收入和營業收入征稅，對雖已實現但未到納稅期的銷售收入和營業收入提前收稅等。而在這些被企業堪稱“橫征暴斂”的稅收動作之中，也出現了很多“死無對證”的財政收入。

民間有稱“一稅輕、二稅重、三稅四稅無底洞”，其中，“一稅”指國家稅收，“二稅”指地方收費，“三稅四稅”泛指其他苛捐雜稅。為了治理亂收費，中央一再命令地方廢止、合并、規范一些收費項目。但是稅賦改革往往陷入“黃宗羲定律”怪圈無法自拔。

第二層：主官意志之山

各級政府的“業績”，長期被簡單化為GDP增長以及稅收增長。在這中間，GDP增長數據“長期虛胖”，財政收入則是比較實在的衡量標準。本刊之前曾經采訪過大量財政人關于這方面的問題，而我們得到的結果是，依然存在的財政“過速”，也是“過頭稅”出現的一個重要原因。而財政“過速”的一個重要起因，就是主官意志的長期綁架。

不止一地的財政人多次表示，所謂“數字出官，官出數字”，為了政績，地方政府可能在上級沒有施壓的情況下強行挾持當地財政部門積極行動。在稅收征收上，偏離地方經濟發展狀況，根據主官意志，盲目設定征收目標；人為“平衡”入庫；違規先征后返；甚至按不同口徑編制多個賬本，做大賬目。征收“過頭稅”有時甚至還會出于一些純為“面子”上的理由，甚至在我們的采訪中發現，許多省財政收入排首位的城市甚至可以因為保住收入首位而由地方主官下令“不惜一切代價，挖地三尺尋財源”。而更為無奈的是，這樣的案例屢見不鮮。財政收入，甚至成為了當地主官攀比的一個數字。

除了當任在位的地方主官，干部任期制也是主官意志強行挾持財政的一個重要原因。在我們的采訪和調查過程中發現，當地主官更換越頻繁的地區，財政“寅吃卯糧”的情況通常就會越發嚴重。由于現行的規定是在任負責制，地方主官極其容易出現“三把火燒完回頭就走”的惡性循環。領導走馬燈似的更換，其執政理念不盡相同，但“過客式”領導往往更容易產生收取“過頭稅”的沖動。

第三層：客觀難題之山

我們不得不承認的一點是，多年來一直推行的分稅制改革，并沒有完全實現各層級政府之間事權的合理劃分。在事權不清的一些領域，地方政府出于社會壓力、責任感以及對群體性事件的防范等因素，不得不承擔一些支出責任。在采訪中我們發現，這種支出通常硬性，持久而固定，作為地方政府理財官，這筆錢既不能不出，又完全不能訴苦。

一些地方財政人反應，在彈性財政預算約束下，地方政府支出往往倒逼收入，于是不得不在稅收方面動腦子。雖然財稅“收支兩條線”，但在目前的體制下，財政部門并非單純的執行機構，而是擔當著一定的責任。在一定程度上，這與財政部門培植稅源、助力經濟增長并不矛盾。但近年來，財政部門往往發現這筆在“灰色地帶”存在的資金越來越多，而去向看起來統統光明正大。這種地方硬性支出與預算的柔性，也造成了客觀上的“過頭支出”，進而推動了“過頭稅”的蔓延。

此外，我們不得不面對的問題是，一些地方政府以及稅務部門為了提高稅收征管人員的積極性，按照征收數額給予獎懲。有的地方對沒有完成任務的稅務征管人員給予免職或交流調職到窮鄉僻壤的懲罰。稅務官員出于逃避懲罰、追求獎勵的自利動機，也可能走上征收“過頭稅”之路。

這些“大山”何時能推倒？