“講理”的西方稅

眾所周知，我國(guó)稅收管理體系起步較晚，其中稅收?qǐng)?zhí)法與稅收司法制度體系的建設(shè)更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，而由此滋生的非稅收入活躍更是成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一弊病。而要想擺脫現(xiàn)在這種不利局面，必須從改革制度開(kāi)始，借鑒國(guó)外法制發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一、合理的稅收制度。

全部預(yù)算內(nèi)非稅

“非稅”并非中國(guó)的獨(dú)創(chuàng)，不少國(guó)外財(cái)政收入中也含有收費(fèi)，不同的是這些國(guó)家的財(cái)政收入主要來(lái)源于稅收收入，收費(fèi)收入只是財(cái)政收入的零頭。一般而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家收費(fèi)項(xiàng)目的收入對(duì)中央財(cái)政的影響很小，而在州縣等地方財(cái)政收入中占有一定比例。總的來(lái)說(shuō)，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家收費(fèi)所占比重很小，而且大都納入預(yù)算內(nèi)管理。

在美國(guó)，由于較強(qiáng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力，稅收就能夠負(fù)擔(dān)大部分的財(cái)政支出，行政主體為公眾提供的相當(dāng)一部分公共服務(wù)是免費(fèi)的，如美國(guó)高速公路的收費(fèi)就比我國(guó)少得多“高速公路被稱為“freeway”，意即免費(fèi)之路，基本上不收費(fèi)。全國(guó)8.9萬(wàn)公里的高速公路，只有大約8000公里是收費(fèi)路段，而且收得很少。在美國(guó)中西部地區(qū)，絕大多數(shù)公路甚至連收費(fèi)站都沒(méi)有。

當(dāng)然，行政收費(fèi)作為一項(xiàng)具體行政行為依然存在，但項(xiàng)目并不多，如美國(guó)對(duì)于個(gè)人復(fù)制檔案材料要進(jìn)行行政收費(fèi)，但只收取工本費(fèi)；商務(wù)部為企業(yè)提供一些促進(jìn)產(chǎn)品出口的服務(wù)，要收取一定費(fèi)用。1991年聯(lián)邦政府的各類收費(fèi)，取得的收入達(dá)1670億美元，僅占其財(cái)政收入的13.9%，州和地方政府財(cái)政收入收費(fèi)收入所占比重分別為14.5%，20.4%。

另一方面，政府行政收費(fèi)的立項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)都須經(jīng)法定的程序來(lái)確定。每項(xiàng)行政收費(fèi)的立項(xiàng)與標(biāo)準(zhǔn)確定，都要通過(guò)議會(huì)或選民投票來(lái)決定，并對(duì)是否要民主投票、誰(shuí)來(lái)投票和多少票數(shù)通過(guò)才能有效都作出了具體明確的規(guī)定。每項(xiàng)行政收費(fèi)都應(yīng)在利害關(guān)系人及代表其意志的議員們進(jìn)行辯論的基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)相應(yīng)的立法程序設(shè)立，使單純的部門(mén)行為以及長(zhǎng)官意志受到有效抑制。而美國(guó)法律條款也明確規(guī)定每項(xiàng)收費(fèi)水平不能超過(guò)政府提供服務(wù)或福利的成本，在財(cái)產(chǎn)評(píng)估體系比較成熟的情況下，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)具有較高的透明性和可控制性。

在加拿大，對(duì)行政收費(fèi)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督制度，包括財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、議會(huì)監(jiān)督及公眾監(jiān)督等。國(guó)庫(kù)部還規(guī)定，聯(lián)邦政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向國(guó)庫(kù)部報(bào)告收費(fèi)的財(cái)務(wù)管理情況，接受法律咨詢，遵循法律規(guī)定的審批程序，向議會(huì)或公眾披露收費(fèi)征收和使用的詳細(xì)情況，設(shè)立或修訂收費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)事先征求繳費(fèi)義務(wù)人的意見(jiàn)，并得到國(guó)庫(kù)部批準(zhǔn)。另外，加拿大的行政收費(fèi)收入由政府統(tǒng)一管理和支出，不與收費(fèi)部門(mén)的支出直接掛鉤。收費(fèi)部門(mén)若有開(kāi)支需要，必須首先列入部門(mén)預(yù)算，并獲得國(guó)庫(kù)部和議會(huì)的批準(zhǔn)，由政府劃撥。

“死板”的執(zhí)法

相對(duì)于我國(guó)粗放型執(zhí)法的程序規(guī)范給執(zhí)法作業(yè)中留下的“恣意空間”，國(guó)外的執(zhí)法程序則顯的“死板”的多。

西方的稅收法定主義來(lái)源于議會(huì)政治。美國(guó)憲法規(guī)定：“征稅法案應(yīng)由眾議院提出”。法國(guó)憲法規(guī)定：“各種性質(zhì)的賦稅的征稅基礎(chǔ)、稅率和征收方式必須以法律規(guī)定”。日本憲法規(guī)定：“新課租稅，或變更現(xiàn)行和稅，必須有法律或法律規(guī)定的條件為依據(jù)”。健全的稅收基本法是西方法制發(fā)達(dá)國(guó)家依法治稅的保障，并在基本法中將稅收法定主義原則貫穿始終，成為法院司法審查的基本依據(jù)。美國(guó)稅法及其相關(guān)法規(guī)對(duì)稅收征管中征納雙方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系和具體的征管規(guī)程、環(huán)節(jié)，等等方面都作了明確的規(guī)定，做到了“有法可依”。而且，稅法的規(guī)定能夠得到切實(shí)有效的執(zhí)行，任何當(dāng)事人都必須遵守法律，依法辦事。所有主體都一視同仁，任何一方違法都將會(huì)受到法律的制裁，上至總統(tǒng)下至一般公民無(wú)一例外，稅收法律的剛性很強(qiáng)。

了解美國(guó)行政體制的人都知道，美國(guó)的行政體系非常龐雜，比如某個(gè)程序的行為規(guī)程就往往多達(dá)幾百頁(yè)。而這樣的體制也給美國(guó)的行政執(zhí)法帶來(lái)了無(wú)與倫比的優(yōu)勢(shì)，各級(jí)稅收?qǐng)?zhí)法主體之間權(quán)限范圍清晰，而且非常注意進(jìn)行各種業(yè)務(wù)協(xié)作和信息溝通，因此沖突較少，執(zhí)法效率比較高。

法國(guó)，雖然有著龐大的政府機(jī)構(gòu)，但只有國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)。各個(gè)稅種的稅收?qǐng)?zhí)法工作均由中央統(tǒng)一掌握，稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)高度集中，不受議會(huì)、行政區(qū)的任何干涉。由于稅收?qǐng)?zhí)法主體體系高度統(tǒng)一，減少了內(nèi)部運(yùn)行成本，因此法國(guó)的稅收?qǐng)?zhí)法效率極高，一直被譽(yù)為世界上執(zhí)法效率最高的國(guó)家。這令我國(guó)不少地方時(shí)不時(shí)出現(xiàn)的一些“財(cái)稅管理臨時(shí)辦公室”、“發(fā)票清理辦公室”、“財(cái)政國(guó)地稅工作領(lǐng)導(dǎo)小組”等等，用各種管理辦公室的名義對(duì)外行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的行為可謂相形見(jiàn)絀。事實(shí)上，這些行為都是違反稅收法律的行為，這種組織機(jī)構(gòu)就是不合法的，其作出的征收和處罰行為也不具有法律效力，它也從一定程度上干擾了稅收?qǐng)?zhí)法。

在執(zhí)法程序方面，西方發(fā)達(dá)的法制通過(guò)完善的稅收?qǐng)?zhí)法程序體系來(lái)保障稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，依據(jù)嚴(yán)格的執(zhí)法程序來(lái)規(guī)范執(zhí)法單位和執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，違反程序執(zhí)法要承擔(dān)嚴(yán)重的法律后果，因此國(guó)外的執(zhí)法單位和稅收?qǐng)?zhí)法人員按程序執(zhí)法的意識(shí)也較強(qiáng)，稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)在法律規(guī)定的執(zhí)法程序的保障下高效運(yùn)行。法國(guó)對(duì)于稅收?qǐng)?zhí)法程序制訂有專門(mén)的《稅收程序法》，因此比較有體系，也比較統(tǒng)一，稅收?qǐng)?zhí)法主體行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)時(shí)非常注意嚴(yán)格按照《稅收程序法》規(guī)定的執(zhí)法程序進(jìn)行執(zhí)法，因?yàn)檫`反程序執(zhí)法會(huì)使有關(guān)責(zé)任單位和個(gè)人承受相應(yīng)的不利后果。