美國、加拿大城市規劃建設做法及啟示

為學習和借鑒美國、加拿大在城市規劃與建設領域的先進理念和經驗，了解其城市規劃設計標準和先進設計技術，由濱州市城鄉規劃協會組織的業內專業技術骨干考察團于2012年春對美國舊金山、夏威夷、華盛頓、費城、紐約、布法羅和加拿大多倫多等具有代表性的大中小城市進行了考察，對其城市規劃、建設與管理有了大致了解。

一、美國、加拿大城市規劃與建設的基本做法

美國城市規劃已有100多年的歷史，目前已形成比較完善的體系。城市規劃的主要內容有交通規劃、公園和綠地的安排、歷史街區的保護等。

（一） 重視法規制度建設和公眾參與

美國城市規劃、建設與管理的法規非常多，也非常具體。例如對建筑高度、退紅線尺度、建筑綠化等都有明確具體的規定；城市規劃管理立法以州立法為主，城市負責制定實施細則；城市規劃以城市政府為主體，聯邦政府、州政府加以協調指導；城市規劃委員會、規劃局是專門的規劃、決策和管理機構，大學學院積極參與；根據不同情況編制長遠規劃、中期規劃和近期規劃；無論何種規劃，都包含強制性和選擇性內容，使得規劃既具有權威性，又具有一定的靈活性；編制規劃時廣泛征求市民的意見，增強公眾對規劃的了解和參與；規劃編制超前，規劃研究詳細，規劃技術水平比較高；規劃具有連續性，修改規劃要按程序進行；實施規劃有嚴格的審批程序，經許可后方能建設，未經許可進行建設的視為違法，查處十分嚴厲。

城市規劃分為十個階段：社區價值評價、目標確定、數據收集、準則設計、方案比較、方案優選、規劃細節設計執行、規劃修批、貫徹完成和信息反饋。在不同階段，公眾都會參與進來且作用不同。在社區價值評價、目標確定、方案優選、規劃修批和反饋中，市民一般起重要角色作用，而在其他階段起促進或支持作用。另外公眾參與方式多種多樣，常見的有問題研究會、鄰里規劃會議和機動小組等。市民起重要角色作用的規劃階段主要是公眾會議，多以公眾評議和公眾聽證會展開。規劃方案在公眾聽證會上意見分歧很大時，會交由規劃編制部門進行修改，并留交下一次聽證會繼續討論。最終的規劃方案交由城市規劃委員會審閱并表明態度，再由議會全會對其審查表決，規劃方案需獲三分之二以上的贊成票方能通過。在審查審批階段，亦同時伴有公眾會議。

（二）重視城市基礎設施建設的便利和經濟實用

在人們的一般認識中，美、加等發達國家財大氣粗，在基礎設施建設上一定造價昂貴，追求高檔次設計、超豪華裝修。但我們所看到的美、加的主要城市基礎設施的設計標準均以便利和經濟適用為主，不占用太大的空間，不采用太昂貴的建筑材料，但又充分方便公眾的需求，既大大節省投資成本，又有利于公共財力的優化配置。以交通為例，美國公共交通發達，呈多樣化、網絡化，地鐵、輕軌、公共汽車換乘方便；路網密布，街區大多呈方格網狀，間距在500米之內；主次干道和支路合理搭配，干道一般為雙向4-6車道；道路設施齊全，停車場較多，形式多樣；道路設計充分照顧到人的步行，等等。

（三）重視自然環境和歷史文化的保護

美、加對一些歷史名城的基礎設施采取特殊的方式加以規劃與建設。紐約是美國商業、金融及貿易中心，曼哈頓的金融街、百老匯高樓林立，道路狹窄，交通堵塞。但為了保持古老建筑的歷史風貌，紐約在進行交通、通訊等基礎設計建設時，寧肯犧牲一些個人的便利與舒適，仍主要發展地鐵等公共交通。舊金山等城市的歷史街區不僅保護完好，經過不斷修繕，展現出昔日的輝煌；保護優秀建筑，保護文化特色，城市因歷史和民族各異，既有歐洲特色，也有墨西哥、中國、韓國等風情，在建筑風格上也體現了文化的多樣性。

公園、綠地建設是美、加城市規劃的重要內容。城市中心地帶都有大片公園、綠地。植物品種多樣，高大的樹木與花、草和諧搭配；注意保護自然生態環境，相當一部分公園和道路兩邊呈自然狀態，使城市充滿生機和活力，又保持了原始生態風貌。華盛頓國家大草坪、舊金山市中心十幾公里長的綠地、紐約中央公園，大多倫多地區的兩萬公頃公園綠地，都給市民留下了大片休閑娛樂的自然空間。

（四）重視小城鎮的基礎設施建設

美、加人少地多，經濟發達，居住較為分散，形成了以小城鎮為主的城市化格局。近30多年來，美、加不是靠無限擴張中心城市管轄范圍來增大城市規模，而是靠大批小城鎮的集合發展成為城市圈或衛星城城市帶，如大舊金山市就是由50多個功能布局銜接緊密的小城鎮組合而成，各城鎮之間交通聯系便捷，車程在15分鐘至一小時之間。

（五）城市規劃從細節入手，充分體現以人為本

美、加的各項城市規劃非常注重細節的設計，充分突出以人為本的設計理念。如舊金山市中心藝術宮小公園的綠化設計以豐富細膩的手法，把綠化、建筑、水體、人文以及水鳥與人和諧相處等多種元素巧妙地糅合在一起，一步一景，美輪美奐，創造出一種“天人合一”的景觀。如美國各大城市的公共停車場建設非常發達，在各種廣場、公共建筑周邊建設大面積的地下停車場、立體停車場和屋頂停車場，在繁華的商業街區周邊一般要設置幾個大型停車場，同時在道路兩側設置不同種類、不同時段的自動繳費公共停車點，交通秩序井然有序。還有，在無交通燈的道路交叉口設置“stop”線，所有車輛到此線必須停車3-5秒，避免高速行駛導致交通事故的發生。車輛行駛不鳴喇叭；車輛讓人，行人優先。

二、美國、加拿大城市規劃與建設的啟示

由于國情不同，發達國家的城市規劃與基礎設施建設的某些戰略并不適合我們，但是一些先進做法和寶貴經驗卻有較大的啟示性。

（一）要進一步強化公眾對城市規劃的參與性

公眾參與城市規劃體現的正是以人為本、科學決策的要求，對推進城市經濟不斷發展， 保持社會繁榮安定，具有重要作用。通過推進公眾參與，可以增進政府、規劃部門、公眾三者之間的溝通理解，使政府和規劃人員能真正了解市民的真實想法和愿望；有助于提高規劃決策的科學性和合理性，提高市民對規劃的認可程度，確保規劃順利實施；通過共享規劃成果，能增強市民對所生活城市、社區的認同感、自豪感和幸福感。從以下兩方面入手，可以有效推進公眾參與城市規劃。

第一，加強教育，鼓勵公眾參與。一是重視普及規劃知識，尤其是社區中的規劃宣傳活動，加強對社區負責人、居民代表規劃知識的培訓，著重培養一批有一定規劃知識、有較強社會責任感的社區精英分子，使他們能積極參與到城市規劃中來，并能較好地傳達大多數居民的要求。二要重視增強領導干部的法制觀念和民主意識。不能把公眾參與、專家咨詢作為一種掩飾、一種程序、一種借口， 搞形式走過場，在規劃編制、決策過程中要善于與規劃部門、規劃專家和社會公眾交流探討， 敢于采納不同意見，多方論證、謹慎決策， 提高規劃決策的水平。三是重視轉變規劃人員職業理念。一方面， 規劃人員要堅守規劃的嚴肅性和根本原則，把“ 公共利益最優”原則貫徹始終，妥善平衡各方利益，尤其要盡可能滿足低收入者、外來人員等弱勢群體的切身利益；另一方面，要提高組織協調能力，既要積極引導公眾參與，充分尊重公眾建議，充分保障公眾權益，確保規劃得到公眾的高度重視和參與，又要善于向公眾宣傳解釋政府政策和規劃原則，從而使規劃真正體現城市的中長期利益和公眾的整體利益。

第二，健全機制，引導公眾參與。一要完善參與機制。要著重研究提高城市規劃工作規范化、公開化、透明化程度，逐步增加公眾參與機會，提高公眾參與質量。在今后規劃立法的完善中，要對城市規劃各個階段的公眾參與主體、內容、程序等進行細化，在編制規劃的一開始就要邀請相關市民參與，在規劃立意之時就將這些民眾意見考慮進來，而不是在公布規劃成果后，簡單修改。規劃決策應做到集思廣益，公開民主。二要建立互動機制。政府領導、規劃部門和規劃人員都要有開放的胸懷、謙虛的態度和包容的心理，積極鼓勵公眾參與。規劃部門應借助網絡、熱線電話等工具，建立公眾意見收集、回應機制，不僅要收集公眾意見，還要逐個給予解釋回復，對合理的意見建議更要給予一定的物質獎勵，以提高公眾參與積極性。

當然，美國公眾參與城市規劃也存在著不少的弊端，特別是過多的公眾參與導致工作效率低下、行政成本增加，比如各種會議、訓練、宣傳資料很多，所需時間和金錢花費很大；各種利益團體權力斗爭激烈，許多建設項目由于公眾意見難以協調久議不決；市民期望值不斷提高，而地方政府財力有限而無法滿足等。盡管如此，公眾參與作為確保城市可持續發展的一種正面、積極、有益的重要調控力量之一， 其作用是不言而喻的。

（二）城市規劃與建設力求符合經濟實用和配套發展的原則

美、加的城市規劃與建設，不求奢華，講求實際的思想和城市基礎設施建設的質量值得很多城市學習。城市基礎設施建設的設計規模、標準要充分考慮經濟承受能力，要與區域經濟發展速度相適應，與群眾的生活水平相適應。要把有限的資金投入到直接與群眾生活息息相關的城市污水處理、文化教育、醫療衛生、公共交通、環境保護、水電氣暖等基礎設施建設的配套發展上來，以帶動城市整體功能的提高。

（三）城市規劃、建設要與自然環境和歷史文化保護相結合

美、加發展歷史也不過200多年，但在城市基礎設施的建設中對自然環境和歷史文化的保護做得十分出色。城市規劃的編制和實施對于文化遺產的生存關系重大。文化遺產保護不是一項簡單的、短期性的修建行為，而是高層次的、長久性的文化活動。文化遺產保護需要通過城市規劃將其理念貫徹到城市建設的各個層面，使更多的文化遺產得到應有的保護；城市規劃也需要通過實施文化遺產保護使自身得以完善并達到應有高度，實現更好服務于社會的根本目的。這種相互依存的關系對于今天的城市顯得尤為重要。城市建設既要展示現代文明的嶄新風貌，又要突出文化城市的高雅品位。這樣的城市才真正具有生命力。

保存城市的記憶，保護歷史的延續性，保留人類文明發展的脈絡，是現代社會發展的需要。城市現代化不僅意味著具備完善的基礎設施、良好的生態環境，更要求擁有深厚的文化底蘊和內涵。在城市規劃中，要充分考慮到城市的文化特點，將文化遺產和城市特色作為城市形象的基礎，文化遺產不能被看作城市發展的包袱，而是城市中無可替代的重要財富，是城市可持續發展的資本和動力。

（四）園林綠化要巧用自然資源，因地制宜，建管并重

在進行城市綠化改造建設時，應事先做好調研再作規劃，盡可能地把原有的自然資源利用好， 因地制宜，把城市建設與文化底蘊、自然山水緊密結合起來， 形成自我特色。

應保護好原有的森林、植被景觀， 不開荒、不重植，在此基礎上做適當的林相改造。根據地形的不同，注重喬、灌木、綠地、蔭生植物等不同類型植被的合理搭配，盡量使每一個綠化區域都形成一個小型的生態系統。樹種的選擇要講求實用性、觀賞性，按照不同功能區、地形、地貌， 合理布局， 做到喬、灌、草、花搭配， 實行多樹種、多功能、多層次、多色彩的合理結合， 注重高大喬木、亞喬木、花灌木的空間立體配置和常綠樹種和落葉樹種的季相變化，形成三季有花、四季常青、一路一品、一路一個特色的景觀效果， 運用各種園林工藝手法的藝術性，建造各種植物景觀，再現自然風貌。

常言道：三分建七分管，在園林建設中更是這樣。過去，有些城市重建輕管的現象比較嚴重，花費很大的人力和財力去搞綠化，卻很少養護，甚至出現年年種樹不見樹的情況。在城市綠化建設中應健全統一的管理機構， 建立嚴格的管理制度。另外，要加強宣傳，增強市民的綠化意識，使綠化建設真正成為一項功在當代惠及子孫的民心工程。

（五）強化道路交通建設，合理配置公共停車場

城市交通應以完善道路系統結構，提高道路等級和加強交通管理為主，提高道路通行能力，尤其是快速路、一級主干道。應優化郊區城鎮的居住、工作環境，吸引人口就地消納，從而減少市中心交通流量。

停車難問題困擾很多城市。無論是華盛頓還是紐約，自然也是車多，但停車場也多。美國停車場可謂無所不在，幾乎是所有建筑的組成部分。無論是政府部門，還是旅館商店；無論是出租公寓，還是娛樂場所，都附建有停車場。地下停車場、立體停車場、停車樓、屋頂停車場、街邊的投幣式咪表，都給停車帶來了極大便利。

（六）發展衛星城，分散城市功能

美國十分注重推進城市群、城市密集帶的協調發展，在大市區周圍建立眾多的衛星城鎮，如大舊金山市包括周邊52個小城鎮。城鎮之間由綠帶隔離，由道路連接。大市區的市中心規模都不大（除紐約以外），僅作為行政中心和文化中心。商業中心一般建在交通方便的衛星城居民區附近。由衛星城合理承擔行政辦公、商業、居住、工業和服務業，分散城市功能，是減少主城區人口密度和交通流量，解決區域發展不平衡矛盾的不錯選擇。

（責任編輯：趙靜）