推行基層法制員制度助力安全生產(chǎn)監(jiān)管發(fā)展

作為安監(jiān)工作第一線的市縣兩級安監(jiān)部門，不僅是安監(jiān)法制工作的重要陣地，也是安監(jiān)法律、法規(guī)、規(guī)章的重要執(zhí)行者。隨著人民群眾民主法治意識的不斷提高，對執(zhí)法瑕疵或過錯執(zhí)法容忍度越來越低，對執(zhí)法公正的期待和要求卻越來越高。然而，安監(jiān)部門成立時間短，基層行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，依法行政能力有待提升確是不爭的事實(shí)。筆者認(rèn)為，在這種復(fù)雜、敏感的社會環(huán)境下，推行基層法制員制度，對規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法公信力頗有益處。

既是履職需要，也是現(xiàn)實(shí)需要

設(shè)置法制員是基層安監(jiān)人員和機(jī)構(gòu)依法履職的需要。《國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[2008]91號)明確規(guī)定了“承擔(dān)國家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理責(zé)任，依法行使綜合監(jiān)督管理職權(quán)……”；《關(guān)于印發(fā)福建省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(閩政辦[2010]82號)明確規(guī)定了“承擔(dān)全省安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理責(zé)任……依法查處上述行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位中不具備安全生產(chǎn)條件的單位。”

然而，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分執(zhí)法人員甚至不清楚自己的權(quán)限范圍，很難達(dá)到《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》的履職要求，為依法履職埋下了隱患。而法制員的設(shè)置不僅可以承接從安監(jiān)總局政策法規(guī)司、省局政策法規(guī)處的工作任務(wù)，而且可以為業(yè)務(wù)科室及行政執(zhí)法人員的更好履職提供幫助。

基層安監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍成立時間短、編制少、素質(zhì)參差不齊、流動性強(qiáng)，這些先天性的缺陷與安監(jiān)工作的重要性和公眾關(guān)注度形成強(qiáng)烈反差，嚴(yán)重影響了基層安監(jiān)隊(duì)伍在人民群眾中的地位和形象。通過行政執(zhí)法資格考試的強(qiáng)制推動和法制宣傳教育的補(bǔ)充，經(jīng)過堅(jiān)持不懈的努力，雖然近年來我國安監(jiān)部門依法行政已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，但是與形式發(fā)展的要求還存在不小差距。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生，人民群眾反應(yīng)比較強(qiáng)烈；對行政行為的監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全，一些違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r、有效的制止或者糾正，行政管理相對人的合法權(quán)益受到損害得不到及時救濟(jì)，尤其是在信息溝通渠道不斷拓展的今天，很容易激化成群體矛盾，不僅僅影響安全生產(chǎn)工作甚至影響社會穩(wěn)定。設(shè)置法制員能夠“關(guān)口前移”，監(jiān)督行政執(zhí)法行為，預(yù)先防范化解部分矛盾，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，“要堅(jiān)持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾”，深入貫徹“一人為本，執(zhí)政為民”的理念。

循序漸進(jìn)厚積薄發(fā)

基層安監(jiān)法制員如何設(shè)立，直接關(guān)系到安監(jiān)部門基層法制工作能否順利開展，關(guān)系到法制工作能否與時俱進(jìn)，符合安全生產(chǎn)監(jiān)管深入進(jìn)行的需要。本杰明-N?卡多佐在《司法過程的性質(zhì)》中指出“法律成長本身就是處于不斷地妥協(xié)、調(diào)整的過程中”。因而，承接法律的法制員的設(shè)置也應(yīng)有一個不斷成長的過程，尤其是在當(dāng)前安監(jiān)人員編制少，人手短缺的情況下。

筆者認(rèn)為，基層法制員的設(shè)立有三種模式可參考：①兼職法制員制度，即在市縣兩級的執(zhí)法支隊(duì)或大隊(duì)中選擇一名政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的執(zhí)法人員，在通常的業(yè)務(wù)職責(zé)外，附加兼職法制員。這也是縣級安監(jiān)部門普遍采用的一種模式。②專職法制員制度，即在局內(nèi)選擇一名法律業(yè)務(wù)素質(zhì)高的人員專職法制員，其職責(zé)就是專職協(xié)調(diào)處理法制業(yè)務(wù)。③法制科制度，即成立法制科室，人員至少兩名以上，專門承接國家總局政策法規(guī)司、省局政策法規(guī)處的各項(xiàng)相關(guān)工作。

考慮到法制工作本身固有的特點(diǎn)和規(guī)律決定其具有相對的獨(dú)立性，兼職法制員要同時肩負(fù)業(yè)務(wù)工作和法制工作，不僅任務(wù)繁重，難免顧此失彼；而且監(jiān)督和被監(jiān)督“合二為一”，作為兼職的法制工作，其監(jiān)督作用不可避免受到削弱。而專職法制員或法制科，查審分離、互相制約，不僅能保證法制員獨(dú)立開展工作而不受其他因素干擾，也是保證依法行政的需要。“最能評價政府工作好壞的是群眾，最能反映政府工作情況的是基層。”作為基層安監(jiān)工作機(jī)制創(chuàng)新突破口，專職法制員制度從當(dāng)前工作難點(diǎn)和突出問題出發(fā)，從保護(hù)人民群眾的切身利益出發(fā)，才可能真正做到“以人為本”，不斷提高安監(jiān)部門公信力和執(zhí)行力，為保障安全生產(chǎn)工作全面穩(wěn)定好轉(zhuǎn)提供法制保障和群眾基礎(chǔ)。

然而，目前市縣(區(qū))兩級安監(jiān)部門人員編制少，安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)繁重，絕大部分人員還是要充實(shí)日常監(jiān)管和執(zhí)法工作，專門設(shè)置法制科室，抽調(diào)兩名執(zhí)法人員專職進(jìn)行法制工作，缺少操作性。筆者建議，可暫設(shè)立一名專職法制員，待安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能到位，基層法制工作經(jīng)一段時間實(shí)踐積累一定的經(jīng)驗(yàn)后再設(shè)立法制科。

(編輯／李燕)