簡論促進型立法

所謂“促進型立法”，并不是一個規范、周延的概念，它是對近年來興起的一類法律法規的俗稱。例如全國人大常委會頒行的循環經濟促進法、中小企業促進法，我省人大常委會頒行的《吉林省信息化促進條例》等等。這類立法著眼于促進、改善、推動專門領域或專有事項的發展方向和發展趨勢，極具鮮明的導向特征。促進型立法的興起是在黨的十七大提出“貫徹落實科學發展觀、加快轉變經濟發展方式”的大背景下展開的。作為立法工作者，我們應進一步深化對這類立法的認識，同時緊密結合經濟社會發展的形勢，綜合運用法理學、立法學等科學方法不斷對其加以研究和探索。

依筆者看來，促進型立法一般具有下列特征：其一，從立法領域來看，大多集中于經濟、科技方面，這也是“促進”活動最易達到效果、最能發揮作用的傳統領域，當然，也有一些促進型立法涉及到教育、社會管理各個層面，從中也可以看出促進型立法適用領域之廣。其二，從立法位階來看，促進型立法既有法律、行政法規，也有地方性法規、地方政府規章，它涵蓋了中央立法和地方立法兩個層面。其三，從立法內容來看，促進型立法大多以法律規范的方式直接彰顯立法導向，推動、促進某一領域、某一事項向預設的發展目標、發展規劃接近和轉向，加速事物的成長，實現發展預期。其四，從立法形式來看，促進型立法名稱一般都帶有“促進”字樣，如前述所舉的循環經濟促進法的例子，但也不排除一些促進型立法標題并不標有“促進”字樣，如國務院頒布的《全民健身條例》就是一部促進國民健身活動、提高全民健康水平的行政法規，屬典型的促進型立法，但其名稱就沒有帶“促進”字樣。

近年來，在促進型立法的發展和實踐過程中也出現了一些值得探討的問題，甚至引發一些爭論和憂慮，亟需立法工作者理清和思考。有些人認為，促進型立法側重于引導、推進和倡導，這和法律法規的強制性、規范性的屬性相悖，因此，所謂“促進型立法”并不符合法制化的方向。也有人認為，促進型立法基于其“促進”的特色，法律責任必然弱化，執法力度很難達位，久而久之，在執法實踐上有可能變樣和走形，這就不可避免地損害了法律的權威和尊嚴。

筆者認為，上述一些觀點、看法都是有一定道理的，甚至某些認識也相當有見地，但這尚不足以改變促進型立法的發展方向，促進型立法無疑屬于新興事物，我們只能在立法實踐中不斷地加以完善、改進，不應匆忙地下否定性結論。對此，筆者的基本看法是：其一，正如前所述，促進型立法是在當前貫徹落實科學發展觀、加快轉變經濟發展方式的宏觀形勢下出現的，這一重大的政策宣示是長期的，這就決定了促進型立法興起、發展的長期性。在經濟、科技領域，諸如產業結構調整、節能減排、循環經濟、科技創新等等，這些方面的調整和轉變不可能一蹴而就，傳統的經濟增長方式還有很大的慣性，法制化的進程不能過于超前，只能適應當前經濟、科技的發展現狀。因此，推動、促進和引導經濟領域中加快轉型、轉變經濟發展方式必然是立法實踐中無法逾越的階段，從這個意義上講，促進型立法還有很大的發展空間。其二，一些人擔憂促進型立法不符合法律的強制性屬性，其實也是沒有必要的。現代法理學認為，法律有五大功能：指引，評價，預測，教育，強制，我們不能只著眼于法律的強制性，同時也要兼顧到法律功能的其他方面，促進型立法無疑更側重于法律的指引性。其三，關于促進型立法的法律責任問題，應該承認，法律責任的弱化的確存在，這或許是促進型立法的先天“胎記“，但這并不意味著立法工作者就毫無作為。我們可以通過扎實的調查研究，選取若干執法環節，有意識地強化法律責任，作為豐富執法手段、加強執法力度的突破口，以此改善執法效果。其四，促進型立法只是近年來在立法實踐中發展起來一種新形式，我們對其認識有限，研究得也不夠。對此，立法工作者一方面要積極探索，努力實踐，另一方面在條件成熟時，適時總結經驗，加強理論探討，以期推進立法創新、提高立法質量。