公用企業反壟斷法律問題探析

【摘 要】公用企業是市場經濟的重要組成部分，其提供的產品或服務是其他生產和人們生活不可或缺的要素。公用提供的產品或服務的質量也決定了其他生產和人們生活的質量。出于公益的目的，早期各國普遍對公用企業實行壟斷的經營方式，并取得了較好的效果。隨著經濟的不斷發展，壟斷的弊端逐漸顯現，必須采取一系列措施來改變這一現狀，那么法律規制是必不可少的。本文從公用企業的概念和特征、我國公用企業及反壟斷法律規制現狀、完善我國公用企業反壟斷的法律規制的建議三個方面來進行討論。

【關鍵詞】公用企業 反壟斷 法律問題

【中圖分類號】D922.29 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674－4810（2012）02－0199－02

一 公用企業的概念和特征

1．公用企業的概念

公用企業是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等通過網絡或基礎設施提供傳統公共服務或產品的企業。

2．公用企業的特征

公用企業屬于一般意義上的企業，自然具有企業的一般特性，但公用企業又有其特殊性。主要表現在：

第一，民生必需性。公用企業的基本特性，不僅表現在滿足人民生活及其他生產性經濟活動的基本需求，更重要的是具有“不可替代性”的特性，其產品或服務的需求價格彈性較小，其提供的產品在需求上具有顯著的普遍性，提供的產品或服務與經濟生活、居民生活息息相關，具有公用性。

第二，公用企業通過網絡或其他基礎設施進行經營。網絡是在一定地域內為運送人員、貨物或者傳遞信息而形成的系統。例如，公路、鐵路、水路和航空形成的交通運輸網絡；郵政網絡；電話網絡；電力和煤氣、天然氣傳送網絡等。

第三，公用企業具有自然壟斷屬性。自然壟斷就是一個企業能夠以低于兩個或更多的企業的成本向整個市場供給一種物品或勞務而產生的壟斷。簡言之，自然壟斷就是單一廠商在某一市場提供產品或服務最有效率的市場狀態。進入該行業的企業越多越有競爭性，該行業的效率就越低。過多企業的進入，可能導致傳送網絡和其他設施的高成本重復投資。

二 我國公用企業及反壟斷法律規制的現狀

1．我國公用企業壟斷行為的表現及后果

第一，強制交易。公用企業以強行要求、設置服務障礙、強迫、推薦、差別待遇等方式，強制或變相強制他人購買其指定經營者的商品，目的是為了排擠競爭對手或加強其市場支配地位。

第二，濫收費用。公用企業憑借市場獨占地位，向用戶收取不該繳納的費用或與其生產成本相比不合理的高價，賺取高額壟斷利潤。公用企業在營業過程中，普遍附帶收取各種名目繁多的費用。

第三，歧視行為。公用企業在生產經營活動中給予具有相同條件的相對人在價格、付款方式、運輸方式或其他條件上的差別待遇，通常以格式合同或霸王條款的形式表現出來。出現了許多對企業有益、對消費者權益造成損害的霸王條款、格式合同，而消費者迫于無奈，只能無條件接受。

以上種種公用企業限制競爭行為的表現，究其原因一方面在于在公用企業引入的競爭機制不充分，行業內缺乏競爭，另一方面是沒有有效的法律制度加以監管。我國公用企業現行的行業立法，大多是本行業自己起草的，很大程度上是出于保護公用企業自身的利益，對消費者的利益多有忽視。因此也就造成了一系列的弊端，如，不公平的競爭秩序，影響市場經濟健康發展；權利集中，引發社會腐敗；利用市場優勢地位，損害消費者權益。

2．規范公用企業行為的法律、法規現狀分析

我國規范市場競爭行為的法律主要有《反不正當競爭法》《反壟斷法》，以及特定行業的行業立法，如《鐵路法》《電力法》。

我國《反不正當競爭法》已經執行了多年，實踐中仍然存在不少問題：

第一，《反不正當競爭法》第六條是就濫用獨占地位的行為而言，僅僅規范“限定他人購買其指定的經營者的商品”，這一種行為。雖然，國家工商行政管理局在執法實踐中根據上述規定對公用企業限制競爭的行為作了擴大解釋，但仍無法適應競爭化改革的需要。

第二，《反不正當競爭法》原則性規定過多、可操作性不強。常常導致國家工商行政管理局執法不力，造成實際執法過程中常常出現無法可依的局面，未能遏制公用企業濫用市場獨占地位的問題。

第三，這些規范性文件的頒布時間較早，與其配套的法律法規制度不完善，這也在一定程度上阻礙了公用企業市場化改革的步伐。《反不正當競爭法》執行的期間，公用企業濫用市場獨占地位侵犯消費者權益的現象仍普遍存在，這一方面說明了市場經濟條件下規范公用企業壟斷行為的緊迫性，另一方面也說明了《反不正當競爭法》第六條在管制公用企業壟斷行為方面還不具有足夠大的威懾力。

關于行業立法，由于制定的時間較早，市場經濟的指導思想還沒有確立，法律使用起來存在不少問題：首先，現行的《鐵路法》、《電力法》等行業法規大多制定于競爭化改革以前，其指導思想往往是為了保證國家基礎設施的安全，因此無法適應進一步改革的需要。其次，我國公用企業現行的行業監管法，大多是行業內部自己起草的，或立法機關主要征求了行業內主要大型企業的意見，因而具有部門利益性。這些行業立法在很大程度上是保護占市場支配地位企業的自身利益。

關于《反壟斷法》，存在著以下問題：沒有成立專門的反壟斷執法機構；反行政壟斷力度不夠；《反壟斷法》的規定過于原則性，可操作性不強；沒有理順反壟斷監管與行業監管的關系等。

三 完善我國公用企業反壟斷的法律規制建議

1．行業立法的完善

公用企業反壟斷規制必須以法律為基礎，因而行業立法等相關法律主體的構建是重要前提。由于反壟斷法的功能是反限制競爭的一般法，其調整對象為聯合行為、結合行為、濫用優勢和市場結構的控制行為，如果在公用企業內部缺乏競爭、市場結構僵化的情況下，僅靠反壟斷法從“外部”來反其壟斷，無異于揚湯止沸，反不勝反，且無從下手，所以需要從行業立法自身出發來加以改善。因此，對公用企業進行反壟斷或探討引進競爭機制，從根本上說，需在公用企業有關的行業立法上做文章。

2．制定《公用企業法》

“反壟斷法”的有效實施，離不開其他相關法律的配合。從各國的實踐來看，沒有任何一個國家單靠一部《反壟斷法》來反壟斷的。據有關資料介紹，即使是在判例法傳統的美國，也有不少州立有《公用企業法》，成文法傳統的國家更不例外。因此，除了制定和修改各行業立法外，還可以考慮在適當的時機出臺一部《公用企業法》。

雖然有《反壟斷法》和各行業立法等法律的規制，對公用企業限制競爭行為、壟斷問題的規制也不是毫無遺漏的。事實上，在《反壟斷法》與各行業法的規范中往往存在著真空地帶，如對于公用企業一些共同的、普遍性問題的界定，《反壟斷法》做不到完美無缺的規定，行業立法也不可能完成這個工作，因此，必須有一部專門的法律來對公用企業提供原則性的規定。因此，《公用企業法》的出臺毫無疑問是一場及時雨。關于《公用企業法》這部法規，我們可對公用企業的范圍、行業發展目標、經營原則、企業組織形式、運作機制、定價程序、監督程序等事項做出具體規定，作為指導和規范公用企業整體運行的法律文件。

3．建立高度獨立性和較高權威性的反壟斷執行機構

壟斷是一種極為復雜的社會現象，《反壟斷法》，亦是一種專業性、政策性都很強的法律，因此，建立一個具有獨立性、權威性和專業性的反壟斷執行機構對于反壟斷來說至關重要。《反壟斷法》的執行在相當程度上取決于執行機構的自由裁量，取決于對市場競爭精神的理解和現實狀況的把握，是對國家產業政策和競爭政策的靈活掌握。這個機構的獨立不在于附屬哪個國家機關，而在于這個機構能否依據競爭政策，獨立地做出自己的裁決。從各國關于《反壟斷法》執行機關法律地位的規定來看，獨立的法律地位對于其履行監督執行《反壟斷法》的職責具有特別重要的意義。

參考文獻

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〔責任編輯：高照〕