中共十三大政治體制改革的經驗教訓

今天，對于政治體制改革的思想分歧，人們對于中國未來走向及政治體制改革的熱情，似乎又回到了1980年代中后期人們對于改革的熱盼之中。

筆者有幸參加了1987年中央政治體制改革領導小組下屬社會主義民主專題組為期一年的集中研討。1986年9月，中共中央成立中央政治體制改革研討小組，由趙紫陽、田紀云、胡啟立、薄一波、彭沖五個人組成。其職責是：為政治體制改革探討思路和設計藍圖，提供中央政治局常委決策。小組下面設立一個辦公室，辦公室由鮑彤、嚴家其、賀光輝負責（后來又增加了周杰）。同年底，在中央五人研討小組下面，先后成立了黨政分開、黨內民主、權力下放、干部和人事制度、社會主義民主、社會主義法制等七個專題研討組，后又成立改革理論組。研討人員由相關中央國家機關及研究機構抽調領導干部和少量研究人員參與，專題研討組并與所在部門黨組互動。（參見吳偉：《中共“十三大”前后的政治體制改革》，《領導者》總第43期）筆者當年曾經接觸和參與的一些思想歧見、價值觀念、路徑和突破口的討論，特別是體制內外表現出的重大差異，和今天的狀況有很多相似之處。因此感到有必要舊話重提，回顧一下那次為期一年的集中研討中的一些基本認識。歷史的回顧，也許可以為獲取今日的改革共識提供一點可供借鑒的經驗教訓，推動改革事業的良性發展。

一、十三大前后的政治體制改革是一次失敗的嘗試

首先，筆者認為，十三大前后的政治體制改革是一次失敗的嘗試，今天再度談起政治體制改革，分析一下那次改革的經驗教訓，實為必要。

沒有文化大革命，就沒有改革開放。可以說，改革開放就是在文革極端條件下，逼迫人們進行反思的結果。這種反思在文革中首先是從兩個群體中開始的，一是文革中受到打擊摧殘的老干部群體，一是具有紅衛兵和上山下鄉經歷的第三代青年。（關于第三代人的定義及特征，參見拙著《心路——透視共和國同齡人》，中央文獻出版社2011年版）但是這兩代人的反思有一個重大差別，即第一代人往往是回歸到經典馬克思主義中求解中國的方程式；第三代人甚至在文革中就開始了全方位的探索。這兩批人的結合，形成了最早推動改革開放的思想先鋒。

鄧小平、陳云等為首的一批老一代對專制制度弊病的反思、在解放思想和撥亂反正的基礎上，推進了政治體制的改革。鄧小平從文化大革命的國家命運和個人遭遇中，對國家制度中存在的弊病有深刻的認識，率先提出：“權力過分集中，越來越不能適應社會主義事業的發展。對這個問題長期沒有足夠的認識，成為發生文化大革命的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價。現在再也不能不解決了”。（鄧小平1980年8月18日關于“黨和國家領導制度的改革”的講話）痛定思痛，他們開始尋求限制專權、建立防止文化大革命再次發生的國家機制。同時鑒于經濟體制改革的迅猛發展，也需要在政治制度層面上適應和保障。在這樣一個背景下，中國第一次在國家制度層面的政治體制改革啟動了。

這次改革首先在社會上進行了比較充分的輿論準備。中共十一屆三中全會前后，黨內以理論務虛會、反對“兩個凡是”為代表，民間則出現了“民主墻”及很多論壇、刊物，各種思想、觀點如雨后春筍般萌發出來，曾有過一段打破思想禁區的熱烈氣氛。這一過程中，也曾出現過各種小的波折，但總體上還是有一個健康的思想氛圍。黨內上下、體制內外共識性很強，即使遭遇到黨內一些保守力量的抵制，鄧小平依然堅定地將政治體制改革推上了議事日程。鄧小平親自掌舵，由尚未擔任總書記的趙紫陽出馬擔綱，一場自上而下的政治體制改革啟動了。

經過一年的研究，中央政治體制改革領導小組下屬七個專題研討組分別提出了課題報告，由當時的辦公室（十三大后各專題研討組解散，辦公室改為常設機構——中共中央政治體制研究室）。吳國光等人整理起草了十三大報告中的分報告——中共中央關于政治體制改革的報告。

今天看來，這個報告是一次夭折的改革的歷史記錄。為何這樣說，是因為這個報告非常之空洞，題目很大，吊起了人們的胃口和過高的期待值，但卻缺乏實質性的內容。它最后的落腳點，放在了實質上并不屬于政治體制改革的“黨政分開”上面。中國的第一次聲勢浩大的政治體制改革淪為一次行政體制改革。

二、對這次改革失敗的幾點分析

關于上世紀80年代第一次政治體制改革嘗試的失敗，很多人認為是由于1989年的政治風波。筆者認為，這種認識流于膚淺。嚴格地說，即使沒有什么風波，第一次政治體制改革注定也要失敗。這是因為：

一是它并沒有觸動原有國家層面的政治制度。

這里需要對中國的政治體制改革予以定義。筆者認為，必須是涉及國體和政體的改革，即對國家層面政治制度的改革，才能稱之為政治體制改革。我們應當區分經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革和執政黨體制改革的內容，因為它們追求的目的和功能是不同的，互相間是不可替代的，不應混為一談。

在這個意義上，以黨政分開為主要內容的行政體制改革無論如何不能稱之為政治體制改革。這一改革不僅不能對權力進行制約，反而使已經十分臃腫的官僚隊伍急劇膨脹，一套班子成了兩套班子。黨、政在中國現實中不僅分不開，還增加了內斗。另一方面，更多的位置使更多的干部得到升遷和安排，成為這次“政治體制改革”的直接受益者。而人民群眾不僅沒有見到實質性的改革成果，反而大幅度增加了對社會管理成本的負擔。即使黨政分開有其積極的意義，但是在實際執行中卻走了樣，今天我們看到的是黨企的關系卻更加緊密。這又是一個悖論。在整個80年代中，我們可以感覺到鄧小平對于政治體制改革的認識發生了一些微妙的變化。他前期強調的解決權力集中問題，目的在于防止文革重演；后期他強調的權力集中問題，則主要從解決以黨代政、提高行政效率考慮。中共中央關于政治體制改革的報告最后落腳于黨政分開，體現了鄧小平思路上的變化，同時也反映了他對黨內高層保守觀念的一種妥協。

略有一點新意的是，十三大把人民政協的政治協商和多黨合作，正式作為有中國特色的社會主義制度的重要組成部分。十三大后的次年，中共中央又成立了中央政治協商和多黨合作制度的研討小組，筆者也有幸參與其中。這一研討組由人大、政協、中央統戰部為首組成，各民主黨派等也參與其中。從這一組成的架構中，可以看出發起者初始是寄希望于從人民代表大會制度、政治協商制度和黨派的關系等國家體制上有所突破，對中國的民主改革起到破冰的作用。

而這次研討過程中，恰逢1989年的政治風波。受其影響很大，一度停滯并草草收場。其最終結果除了一些空洞的口號外，僅明確了建立中共中央領導人與各民主黨派領導人的座談會制度。它顯然不可能觸動原有國家層面的政治制度，而且缺乏程序上的設定。如我們今天看到的那樣，這種座談會實質上成了一種通報性質的、不定期的會議。這次研討和其后的政策制定，對改善國家政治制度沒有起到應有的作用。筆者認為，這并不是其研討的初衷。

二是它沒有達到這次政治體制改革的預期。

根據當時中共中央和鄧小平的最初設想，這次政治體制改革的目的是要“使我國社會主義民主政治一步一步走向制度化、法律化，這是防止文化大革命重演，實現國家長治久安的根本保證”。但是，這次改革不僅沒有解決“防止文化大革命重演”的制度保障，甚至沒有建立經濟起飛中防治腐敗的制度保障。恰恰由于這一點，成為而后發生大規模社會動亂的制度上和體制上的根源之一，也是導致今天發生全面的、滲透至基層的體制性腐敗的主要根源。以至于文革結束30多年后，人們依然在擔憂二次文革的出現。

三是它沒有滿足中國社會改革的基本要求。

在政治權力和商品市場密不可分的中國特色下，當時制約權力和對遏制腐敗的社會要求已經極為強烈了。人們在總結1989年政治風波的教訓時可以看到，正是由于曾對此次改革寄予厚望的廣大人民群眾、特別是知識階層深感失望后，社會情緒開始躁動。當時社會的情緒集中在所謂反“官倒”上，人民對此深惡痛絕，希望執政黨能夠痛下決心從制度上加以遏止。青年學生是社會最敏感的群體，十三大剛剛結束一年多，他們就已經按捺不住而上街了。反過來認識問題，它也說明這一次政治體制改革已然失敗。人民看不到任何有效的國家民主體制上的改善、看不到對腐敗的制衡和監督，甚至看不到一個被承諾的具體措施及時間表，而是一些無關痛癢的空話。

四是這次改革的最高領導層缺乏明確的目的和改革的決心、魄力。

當時負責領導這次改革的中央領導小組，從一開始就沒有充分重視這次改革，大有把這次改革作為完成老一輩革命家交辦任務似地對待。他們沒有看到，當年社會、黨內的改革共識實際上是千載難逢的，悲觀地說，此后幾乎再難有這樣的歷史機遇了。但是，領導層并沒有認識到這一點，過多地看到困難、阻力和不利因素，遷就于保守的、惰性的力量。他們的主體思路仍然希望遵循先經濟、后政治的優先次序，最終讓人民失望了。（由于筆者所處的地位，耳濡目染的多是間接的傳達的信息，這一認識有其主觀性。如有錯誤，希望得到指正。）甚至他們自身也成為其受害者。因為，把這次改革的失敗說成是不久之后發生的政治風波的導因之一，并不為過。

五是各方面在改革突破口的選擇上訴求很不一致。

從一開始，人們對這次改革的總體訴求上可以說共識很強，但是在如何選擇突破口上面，又可以說上下不一致，體制內外不一致，甚至體制內各派之間也不一致。所有的改革派各抒己見，爭論不休，也就無法找到一個執政高層能夠接受的、又可以滿足廣大人民民主要求的、同時還能夠解決中國社會迫切現實問題的突破口。于是，在各說各話的基礎上形成的十三大政治體制改革報告，基本上就是各方主張拼湊出來的，這樣的東西怎么可能有政治生命力？當然，有人會說關于政改主要解決黨政分開的提法來自鄧小平，這點無疑是正確的，但是，就鄧小平而言，當時并非沒有接受其他突破口的可能。

六是這次改革的啟動時機并不合適。

1987年，是中國經濟體制改革面臨“闖物價關”的前夕，整體經濟形勢不容樂觀。任何重大政治措施的出臺，最佳時機顯然是經濟的上行期。但是這次的政治體制改革不僅不是在一個穩定的上行期，而是在一個困難重重的門檻前提出的。且不談人民群眾的情緒和感受，就是從這次改革領導人的精力看，勢必會更多地關注經濟領域的問題。如果沒有記錯的話，五人領導小組參與和聽取各研討組的匯報，次數極為有限，領導人的指示和插話往往流于泛泛之談。有人提出，1987年的政治體制改革是一次在錯誤的時間節點啟動的一次錯誤的改革。這一說法，不能說毫無道理。當然，在經濟形勢的下行期，同時主導著經濟體制改革和政治體制改革的領導人，在經濟上拼全力闖物價關，將難度更大的政治體制改革滯后，稍許應付，也不是沒有道理。如果這次改革啟動于1985年，也許會是另外一番風景。

從總結歷史教訓的角度，我們不能不說，當年主持中國政治體制改革的最高領導層，積極參與其中的體制內外的改革者，以至于整個思想界、知識界，由于缺乏共識，導致關注的焦點分散，而釀就了重大的歷史錯誤。于是，當代中國第一次政治體制改革的無疾而終成為必然。

這里所謂缺乏共識，當然不是指缺乏對政治體制改革必要性的共識，而是缺乏對改革目標和路徑的共識，首先表現在無法選擇正確的突破口上。于是造成我們今天的扼腕嘆息，在一個得之非易的機遇中，中國社會沒有出現制度上的改良，而走上了惡性循環的道路。以至于當年體制內還能支持改革的部分保守力量，之后也干脆摒棄了政治體制改革。更為極端的一些人，如前所述，更把社會自我完善性質的政治體制改革冠以意識形態色彩。另外，它的失敗也給后來的領導者制造了障礙，而自我設立起樊籬，成為不作為的理由。

就當年改革派們所犯的錯誤而言，筆者認為至少有以下三點應當記取：一是繼續著中國傳統政治的政見之爭，宛若仇讎，缺乏現代政治中的妥協意識。即使改革派陣營中也不能放下一己之見，以兩害相權取其輕的心態來選擇突破口。二是不能以實事求是的精神，著手于社會迫切需要的實際問題。人們往往是從概念出發、從體系出發、從終極價值出發，以理想化、合理性作為衡量取舍的標準來探討問題。而忽略了社會的熱點、民眾直接關切的問題以及執政高層的可接受性。三是訴求分散，缺乏在路徑和突破口上的共識，不能形成訴求相對集中的、強有力的聚焦點，更談不上有效的壓力。這些問題是我們今天在討論政治體制改革中，不能不考慮，也依然無法回避的。

（責任編輯洪振快）